Columna El Líbero, 06.11.2016 Juan Salazar Sparks, cientista político, embajador (r) y director ejecutivo de CEPERI
De un tiempo a esta parte han arreciado las críticas contra la conducción de nuestra política exterior. Si bien nuestro posicionamiento a nivel global sigue siendo, en términos relativos, una realidad favorable, hay nubarrones debidos a la desaceleración económica interna, el interés del gobierno de la Nueva Mayoría (NM) por cambiar el modelo de desarrollo (¿abandono del liberalismo y regreso al estatismo?), y los intentos de sectores de la izquierda chilena por rechazar los tratados de libre comercio (TPP). Tres condicionantes “económicas” relevantes para el ascendente soft power (“poder blando”) chileno ganado en las últimas décadas.
Por si fuera poco, la política exterior chilena enfrenta a futuro otros problemas que se desprenden de su escaso liderazgo internacional, falta de planificación con estrategias a mediano y largo plazo, una diplomacia poco profesional, y un mal manejo de la relación vecinal que debilita nuestro posicionamiento regional. Vamos por parte.
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Liderazgo
Si uno revisa la historia diplomática chilena, podrá observar que el país tuvo una evolución gradual, pero sostenida, de proyección internacional. Primero, se ocupó de consolidar la república y su espacio territorial (reconocimiento de la independencia y equilibrio de poder en el Pacífico Sur). Luego, el apego al derecho internacional se concretó con la firma de importantes tratados con los países vecinos —Argentina (1881), Bolivia (1904) y Perú(1929)—, fuimos muy activos en el proceso de codificación internacional (ONU, OEA, Antártica, Derecho del Mar), y desplegamos una sana vocación de multilateralismo. Finalmente, Chile demostró liderazgo en dos grandes proyectos, aunque con distinta suerte: la integración latinoamericana (ALALC, ALADI, Pacto Andino, TLCs y regionalismo abierto, Alianza del Pacífico) y la proyección al Asia Pacífico (embajadas, misiones comerciales, PECC, APEC, Cumbre, P4 y TPP).
Lamentablemente, ese activismo internacional se ralentizó durante dos períodos concretos de la historia reciente: (i) El aislamiento político sufrido por el régimen militar (contrapesado por la apertura económica) y su sesgo ideológico “anti-comunista”, propio de la Guerra Fría (1973-90); y (ii) El sesgo ideológico “izquierdista” asumido por la NM, fruto de la influencia del Foro de Sao Paulo, del populismo latinoamericano, y de la injerencia del PC en la coalición oficialista. En ambos casos, la ideologización de la política exterior llevó al país ya fuera al enfrentamiento (Pinochet) o a desperfilarse (Bachelet II)
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Planificación
La diplomacia de un país no se improvisa. Requiere de recursos, buenos profesionales y, sobre todo, continuidad en el tiempo y objetivos claros. Desde hace tiempo en Chile no se les está dando importancia a las relaciones internacionales y no se tiene conciencia de la utilidad práctica de su diplomacia. No se entiende que, además de representarnos en el exterior y velar por la soberanía nacional (facetas tradicionales), hoy es un instrumento clave para el desarrollo del país (apertura de mercados, apoyo a exportadores, promoción de inversiones, intercambio cultural, negociación de los temas multilaterales).
La Cancillería tiene un presupuesto irrisorio (0,5% del total nacional) y nuestras embajadas en más de 80 países no cuentan con los medios necesarios para desplegar toda su potencialidad política, comercial y cultural. Los recursos del ministerio de Relaciones Exteriores apenas alcanzan para pagar sueldos y costos fijos, en tanto que las embajadas se limitan a flamear la bandera.
Otros dos hechos agravan lo anterior: por un lado, la Cancillería no dispone de “poder burocrático” (influencia sobre la Presidencia, gabinete o Congreso); por otro, sus principales “operadores políticos” (ministros, subsecretarios, algunos directores y embajadores) trabajan con un horizonte limitado correspondiente al mandato presidencial de cuatro años y según las prioridades del gobierno de turno, a menudo distintas a las del anterior.
En definitiva, y no obstante que muchos intuyen cuáles son nuestros intereses nacionales permanentes, las políticas del ministerio de RREE no responden a una debida planificación ni a estrategias previamente discutidas. Son, generalmente, el resultado de improvisaciones por parte de ministros que se imponen de los grandes temas al momento de asumir la cartera, así como de algunos consejeros políticos “creativos”. No conozco a ningún canciller que se haya sentado en el escritorio de Bello y no pidiera a los expertos diplomáticos alguna fórmula mágica para resolver la “cuestión boliviana”, tema que veremos más adelante.
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Diplomacia
Sólo su servicio exterior puede aportar a Chile la diplomacia profesional que necesita, tal como ocurre con el Quai d’Orsay, el Foreign Office, Itamaraty o Torre Tagle en sus respectivos países. Pero aquí se confabulan dos cosas en contra de ese objetivo.
Primero, la modernización del Estado es una reforma pendiente en Chile. No estuvo entre las reformas estructurales de la “revolución” económica chilena y ningún gobierno posterior ha querido pagar el precio político que se requiere para un Estado moderno y eficiente. En el ministerio de RREE tres funcionarios hacen el trabajo de uno, y los escalafones administrativo, técnico-profesional, de servicios y personal a contrata superan ampliamente en número a los miembros del cuerpo diplomático.
En segundo lugar, la clase política chilena no se ha mostrado dispuesta a entregar la conducción de la Cancillería a los funcionarios de carrera, porque el poder de los partidos, sobre todo en la izquierda, consiste en repartir cargos públicos. La falta de profesionalización en la Cancillería es evidente y se ha agudizado en los últimos años. Los mayores problemas derivan de que un número no despreciable de cargos directivos en el ministerio y no menos del 40% de las embajadas en el exterior son cubiertos por operadores políticos. Para ascender al grado de embajadores, los diplomáticos deben renunciar a la inamovilidad funcionaria; y a los embajadores de carrera se les aplica la norma no escrita de jubilar a los 65 años, en tanto que los embajadores políticos no tienen límite de edad para el retiro.
Dado que los diplomáticos jóvenes experimentan ascensos muy lentos y ven lejanas sus posibilidades de aspirar al grado de embajador, muchos de ellos se afilian a los partidos políticos para mejorar sus opciones en la carrera funcionaria. De allí, entonces, que el servicio exterior chileno sufra de un doble proceso de politización (desprofesionalización): desde afuera, llegan los operadores políticos para ocupar los cargos principales; desde adentro, los propios diplomáticos de carrera ejercen como militantes políticos.
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Relación vecinal
La alta politización e improvisación de la diplomacia chilena se verifica especialmente en las confusiones y errores observados en nuestra política vecinal y regional. La tendencia de nuestros Cancilleres y operadores políticos a entenderse directamente con sus contrapartes latinoamericanas, saltándose a los diplomáticos profesionales de Itamaraty, Torre Tagle o del Palacio San Martín, nos causa mucho daño. Confían mucho en la solidaridad ideológica y partidista, y desprecian o no conocen la memoria histórica diplomática con esos países. La llamada de la Presidenta Bachelet al candidato Daniel Scioli antes de la elección presidencial argentina, la declaración de la Cancillería chilena apoyando la amistad con Dilma Rousseff con motivo de su juicio político, y la intromisión del canciller Heraldo Muñoz en el reciente plebiscito colombiano llamando a votar SI, son gaffesembarazosas de políticos avezados, pero diplomáticos principiantes.
Para finalizar, hagamos un rápido repaso de la situación vecinal. Por ejemplo, la integración física y económica profunda con Argentina es y será siempre prioritaria. La llegada de Mauricio Macri a la Presidencia amerita un impulso especial a la relación bilateral. En cambio, en el frente vecinal norte hay que despejar el viejo síndrome de la alianza peruano-boliviana que sufrimos los chilenos, porque eso nos lleva a “jugar a dos bandas” o, lo que es peor, a mantener abierta una “política boliviana”. Nuestra opción debiera ser siempre la integración con Perú, la amistad basada en el espíritu de 1929, y el mantenimiento de las fronteras con ese país. Es nuestro vecino más importante y con más futuro, y con el cual tenemos mayores intereses comunes potenciales.
El caso de Bolivia es distinto por diversas consideraciones que nos separan. A saber:
-El irrendentismo boliviano sobre la salida al mar fue creado artificialmente como factor unificador de un país geopolíticamente fracturado. Esos sentimientos no desaparecerán en el mediano plazo, porque los bolivianos son rehenes de su propia propaganda;
-Bolivia persigue la revisión del Tratado de 1904, tal como lo hizo en el pasado (1866-1874) y lo hará con cualquier nuevo acuerdo futuro;
-La aspiración boliviana es maximalista e inflexible (devolución de territorios), lo que dificultará cualquier negociación a futuro;
-Evo Morales está provocando a Chile, por la vía de insultar y luego pedir diálogo. Se aprovecha de la relación asimétrica y se victimiza. Su objetivo final es la reelección;
-A Bolivia no le interesan la integración bilateral ni regional. Quiere interrumpir los ríos de curso compartido y no nos venderá “ni una molécula de gas”. Eso sí, dispone de un amplio libre tránsito con Chile y cuenta con acceso a puertos peruanos y salidas al Atlántico, ninguno de los cuales aprovecha;
-Un corredor al mar soberano para Bolivia por ex territorios peruanos —y salida por Arica— será fuente de inagotables problemas futuros para Chile, tanto con La Paz como con Lima, partiendo por el simple hecho de que estaremos rodeados por un corredor del narcotráfico.
Por todo lo anterior, entre el espíritu de 1929 y la revisión de 1904 no hay donde perderse. El mensaje de nuestra Cancillería a los dos vecinos debe ser claro y sin ambages.
