La (falta de) planificación en política exterior

Columna
OpinionGlobal, 07.12.2016
Jorge Canelas U. y Juan Salazar S., embajadores (r) y directores de CEPERI

El mayor problema de la política exterior chilena es su falta de continuidad en el tiempo. Estamos expuestos a giros constantes por los cambios de gobierno, los discursos diferentes de cada uno, y por la alta politización de la Cancillería (cooptada por los partidos).

Pragmatismo vs. sesgo Ideológico

En cuanto a las contradicciones de nuestra diplomacia, un caso recurrente es el sesgo ideológico en política exterior. Los gobiernos de centroizquierda valoran la solidaridad latinoamericana muy por encima de los lazos con los EE.UU., el regionalismo abierto o la liberalización comercial, en tanto que los de centroderecha se consideran pragmáticos y miran el entorno vecinal-regional según la proyección externa de los negocios chilenos (exportaciones e inversiones). Por otro lado, en el primer caso, se destacan los vínculos tradicionales con la socialdemocracia y el socialcristianismo europeos, mientras que en el segundo la afinidad con la visión empresarial de norteamericanos y asiáticos.

Así, junto con la llegada del gobierno de la Nueva Mayoría, el discurso oficial puso prioridad en el Mercosur (gobiernos "progresistas"), en desmedro de la Alianza del Pacífico (considerado un espacio económico "derechista")

Planificar vs. improvisar

La Cancillería chilena está permeada por los males de la Administración Pública chilena, sector que por razones políticas no ha sido reformado ni modernizado. En ella predomina el clientelismo, pues los partidos se hacen de cargos públicos, los recursos del servicio y las energías del ministro están concentradas en acciones "efectistas" para la popularidad del gobierno de turno y de su Canciller, y la política exterior no es objeto de una planificación estratégica adecuada.

No hay en el Ministerio de RREE un proceso sistemático de planes para alcanzar objetivos determinados. Tampoco se dispone de herramientas de evaluación, seguimiento y medición de resultados, porque la Dirección de Planificación (DIPLAN) es una entidad muy menor y sin recursos; que no tiene mayor peso dentro de la burocracia diplomática, a no ser que el ministro le asigne un tema de su especial interés; cada cierto tiempo reedita objetivos más teóricos que prácticos de la política exterior; y en ocasiones intenta hacer prospectiva, pero por lo general se limita a labores administrativas de supervisión.

Si uno se pregunta cuáles son las estrategias que marcan a Chile, entendidas éstas como el conjunto sistemático de acciones que se llevan a cabo para lograr un determinado fin, cuesta mucho identificarlas. No existen planes, estrategias ni objetivos claros, de qué es lo que se persigue y cómo se pretende alcanzarlos. La política chilena es, en esencia, pasiva y reactiva. Y, cuando se presentan situaciones más conflictivas, nos olvidamos rápidamente de la negociación diplomática y caemos en el automatismo de los recursos jurídicos.

Después de los resultados adversos en la demanda marítima peruana y en las objeciones preliminares chilena ante la demanda boliviana, no se abrió un debate amplio a nivel nacional para conocer las causas de nuestro fracaso. A lo más, algunos analistas apuntaron al hecho de que se necesitaba una agencia especializada en la defensa de la soberanía. Es decir, en lugar de reforzar la diplomacia y modernizar la gestión internacional, vamos a crear ahora una gran defensoría jurídica internacional. Unos proponen el Consejo de Defensa del Estado y otros una división especializada en la Cancillería. En cualquiera de los dos casos, estaremos insistiendo en el error original.

Si la Cancillería chilena supo diseñar una estrategia de apertura al Asia Pacífico, lideró el regionalismo abierto, y negoció sucesivos acuerdos de libre comercio con el mundo, por qué no ha sabido definir sus prioridades en los tres círculos concéntricos de la geopolítica chilena: vecinal, regional y global.

'Política boliviana' vs. 'política peruana'

Los conflictos del siglo XIX nos dejaron una significativa experiencia. Sin embargo, por diversas circunstancias, Chile no se preocupó de desarrollar una doctrina diplomática vecinal a partir de los tratados que pusieron fin a la Guerra del Pacifico. Pudieron haberse elaborado políticas permanentes, pero en vez de fortalecer el pilar político de la diplomacia, se optó por una estrategia unidimensional amparada exclusivamente en los instrumentos jurídicos. Se perdió así la oportunidad de fijar una misión y una estrategia que fijase el rumbo de la política exterior chilena. Y, ello, afectó la capacidad de iniciativa y la continuidad de la gestión diplomática.

La política exterior chilena quedó condicionada a una suerte de juego de ensayo y error, acercando posiciones con uno u otro vecino, dependiendo de los momentos, pero teniendo siempre in mente  una visión apocalíptica de  "la alianza peruano-boliviana". En el doble juego para romper tal entendimiento, no supimos definir con precisión cuáles eran los intereses que nos unían (o separaban) con cada uno de nuestros interlocutores. Es, por ello, la actitud zigzagueante de Chile entre su "política boliviana" (1879-1899) y su "política peruana" (espíritu del Tratado de 1929).

Chile y las lecciones de la historia

Son varios los factores que han impedido a Chile dar coherencia a su política exterior vecinal, partiendo por no contar con una doctrina post Guerra del Pacífico. Así, la diferencia más notable entre Chile y sus vecinos del Norte es que, finalizado el referido conflicto, ellos fijaron una posición hacia Chile con objetivos precisos y de largo plazo, lo que les proporcionó una estrategia permanente, mientras que Chile -con una actitud complaciente- se convenció erróneamente de que los tratados por si solos bastaban para mantener relaciones vecinales sin contratiempos.

Pero las lecciones de la Historia no solo muestran errores y debilidades chilenas. Una mirada sin pasión de los hechos (y no las visiones nacionalistas), demuestran que el gobierno boliviano creó todas las condiciones para llevar a Chile hacia el conflicto, teniendo como seguro que el Tratado Secreto de 1873 obligaría al Perú a apoyarla y teniendo como probable que la Argentina se sumaría. Esa actitud irresponsable continuó incluso hasta mucho después de acabadas las hostilidades, cuando Chile desde 1880 hasta 1899 intentó con su “Política Boliviana” dar una solución a la mediterraneidad a la cual Bolivia se condenó por su propia irresponsabilidad. Está documentado de que Bolivia perdió su mejor oportunidad tras los Pactos de 1895, entre otras razones por la ilusión que tenía de que las tensiones entre Chile y Argentina podrían -como efecto secundario- mejorar las pretensiones bolivianas.

La tendencia hacia lo políticamente correcto, muy presente en Chile a lo largo de su historia, nos ha llevado a no tocar asuntos sensibles para los vecinos, como el mencionar la palabra "guerra", aunque sea en su contexto histórico. Pero si la relación con los dos vecinos está marcada por esa Historia, mal podríamos evitar el análisis profundo de lo que llevó al conflicto y a cómo fue resuelto.  A partir de lo que ocurrió, del análisis del presente y de sus proyecciones, la gran conclusión es que Chile deberá acotar sus expectativas y objetivos en el FVN.

En vez de insistir en una relación ideal con ambos países (enfoque trilateral), lo más realista sería buscar la mejor relación posible con uno de ellos, el de mayor potencial para Chile. Solo con Perú podremos capaces de construir una amplia gama de intereses comunes, desde lo económico y comercial hasta lo educacional y cultural, pasando por entendimientos de gran proyección, como la Alianza del Pacifico. La integración entre Chile y Perú ya es una realidad: la migración peruana a Chile, la variedad y montos de inversión cruzada, y la coincidencia básica en los modelos de desarrollo. Las posibilidades de integración con Bolivia -en cambio- son casi nulas, desde el momento en que solo busca la cesión de territorios por parte de Chile.

(*) Un extracto de este artículo fue publicado primero en la revista Realidad & Perspectivas (N*59, noviembre-diciembre 2016)

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