Columna OpinionGlobal, 03.10.2016 Jaime Undurraga M., abogado (U. de Chile) y consultor de empresas
Después de leer la columna de Samuel Fernández en La Tercera y reproducida en OG Review de Septiembre, me ha quedado dando vuelta todo el tema de la integración latinoamericana como proceso general. Creo, sinceramente, que su historia está más llena de mitos, eufemismos y, sobre todo, de una obsesiva intención de atribuirle aspectos positivos teóricos que sólo existían en la mente de sus diseñadores, pero que pocas veces fueron capaces de aterrizarlos. Para ser francos, me parece que es una historia más llena de frustraciones que de éxitos. Como siempre, más una historia de un mal diseño y de una peor gestión.
Tal como señala Samuel Fernández, la integración económica busca la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos mediante el comercio recíproco entre los países y la ampliación de los espacios económicos.
La historia de los diferentes momentos de la llamada integración de América Latina presenta, a mi juicio, un padrón bastante regular: euforia inicial; creación de una burocracia ad-hoc; desarrollo de las negociaciones “duras” (los compromisos efectivos de cada país); el estancamiento de las mismas; la desviación paulatina de los objetivos iniciales; y finalmente, la irrelevancia de la institución integracionista correspondiente.
La Euforia Inicial.
Recuerdo la cantidad de reuniones, estudios, seminarios (por miles) sobre la creación de la ALALC. Para los que no saben, o ya ni se acuerdan, dichas siglas significan Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. La euforia provenía de lo apasionante que se veía el esfuerzo europeo con la firma del tratado de Roma, que originaba el proceso de integración económica de la Europa de post guerra. Era impresionante observar – entre otras cosas - cómo dos países que se habían destruido entre sí firmaban no sólo una paz más duradera sino una verdadera alianza económica, como era el caso entre Francia e Alemania, además de los otros miembros.
La Burocracia ad-hoc.
Con su sede en Montevideo, la ALALC tuvo un inicio prometedor y volcó una enorme cantidad de recursos del BID y energías de los respectivos países y profesionales de la economía. El primer organismo latinoamericano de integración, con sede y todo, con embajadores permanentes acreditados, y con una amplia burocracia de funcionarios, para esos tiempos. Era la época de Felipe Herrera a la cabeza del BID y la recordada frase del mismo Herrera: “América Latina: la gran nación desecha”.
La efervescencia burocrática y diplomática era total y trabajar en alguno de estos organismos regionales, como el BID o la CEPAL, era lo máximo. Bolívar era citado profusamente (aunque poco se decía de su atribuida frase “aré en el mar”). Además, se ganaba en dólares, se gozaba de franquicia diplomática para importar cosas y se era la envidia de los simples mortales que se quedaban en sus países.
El Pacto Andino fue -relativamente- lo mismo en su primera etapa. La excitación total de las burocracias internacionales. Aún me acuerdo la cantidad de reuniones, seminarios, comisiones, etc. creadas para apoyar su formación. En el BID era como hablar de la última maravilla del Continente. Se juntaban los especialistas y definían en detalle el futuro de los países miembros. ¡Recuerdo que incluso definían el tope máximo de utilidades que las empresas del grupo podían ganar! Me tocó asesorar al Grupo Andino en la implementación de la Decisión 54 sobre el Transporte Terrestre Internacional. Y pasaba por Lima, la sede del organismo, casi todas las semanas. La euforia total.
Las Negociaciones.
En el caso de la ALALC, las primeras negociaciones sobre desgravaciones arancelarias (¡porque de eso se trataba finalmente!) fueron más bien fáciles. Se desgravaban fundamentalmente los productos originarios y básicos de cada uno de los países integrantes; aquellos productos que realmente no competían entre sí. Por ejemplo, Chile desgravaba los productos de Cobre; argentina la carne; Brasil el café, etc. Con un comercio intrarregional incipiente, el tema inicialmente no era muy difícil. Pero llega el momento de avanzar en las desgravaciones arancelarias y comienzan los problemas. Ahora cada país tenía que abrir su economía a la transacción de productos con los cuales realmente iba a competir con los otros miembros. Aquí empieza a notarse claramente la filosofía proteccionista imperante en cada uno de ellos, además de las presiones internas de los sectores productivos, acostumbrados a un crecimiento basado en las protecciones arancelarias precisamente. Hay que recordar que todos estos países habían “comprado” plenamente las tesis de la CEPAL y Raúl Prebich del "Desarrollo Hacia Adentro”.
En general, a lo más que se llegó fue a la integración de la industria automotriz de partes y piezas. Y ,ello, gracias fundamentalmente a la acción de empresas multinacionales – como las automotrices – que tenían filiales productivas en varios de estos países e integraban sus producciones en forma más eficiente. Pero no eran fruto de un impulso de los gobiernos sino más bien de la definición de un nuevo modelo de negocios de las empresas.
En otras palabras, era difícil (y lo sigue siendo para varios países en la actualidad) entrar en un proceso de desgravación arancelaria y lograr la libre circulación de bienes y servicios, cuando políticamente se seguía creyendo y fomentando una economía cerrada y proteccionista. La presión de los sectores económicos productivos en contra de dicha desgravación era enorme. El terror a la radiografía de la ineficiencia productiva pero protegida en cada país era de temer.
Por ejemplo, recuerdo que los textiles chilenos tenían una barrera arancelaria de más del 100% de protección, para evitar básicamente que entraran los textiles colombianos, mucho mejores y más baratos. Durante la década del 50 y del 60 en Chile, parte importante de la actividad de los sectores productivos era presionar al Estado por la protección arancelaria de sus productos, para crecer sin ninguna competencia. En los demás países ocurría (y ocurre) aún lo mismo
La Desviación negativa.
Ante el estancamiento de los objetivos originales, que nunca se dejaban claramente establecidos en las conversaciones diplomáticas que me tocó observar en numerosas oportunidades, se comenzaba a hablar de la integración física como algo necesario y previo a la económica. Por ejemplo, Onganía en Argentina planteaba abiertamente: “Integración física primero, luego integración económica”. Y la conversación se desviaba sin mayores consecuencias. Se solía utilizar (se sigue haciendo) la mañida frase diplomática que “se avanza lentamente pero lo importante es hacerlo y en la dirección correcta”. Nunca se decía la verdad. Ningún país quería abrir las puertas de la incierta conducta económica de las partes en juego de verdad en un proceso de integración económica.
La integración física es fácil, como ya lo he dicho en otras oportunidades. Es predecible; es medible de antemano; y es absolutamente manejable políticamente (cierro el camino o el túnel y basta). Pero la económica es menos predecible, llena de sorpresas, de nuevos competidores; de nuevos actores económicos difíciles de controlar salvo con las reglas del juego. Pero sí se hieren intereses locales ineficientes pero reales en forma inevitable. Lo cual es muy difícil de aceptar en política si uno quiere ser elegido.
El caso notable fue el de Chile con respecto al Pacto Andino. Llegan los Chicago Boys y directamente deciden retirarse del Pacto Andino, abriendo la economía, con la incredulidad total de casi toda la región. Rompían años de tradición estatista y proteccionista en toda América Latina.
No hubo en este caso ningún eufemismo –lo que caracterizaba a los Chicago Boys– sino la declaración oficial que el esquema integracionista formulado sólo frenaba las posibilidades del desarrollo. Y así fue, al menos para Chile. Abren la economía, desmantelan las empresas ineficientes, resisten las presiones y abren la economía a la inversión extranjera. Claro, políticamente era fácil con el gobierno militar apoyando esta visión. Pero se hizo, sin entrar a emitir juicios de valor. Su comercio exterior se multiplicó por mucho respecto al otro esquema.
La irrelevancia de las organizaciones.
Por su parte, la ALALC languidecía. Sólo la salvaba su inercia burocrática. Y así ocurría con las demás.
En Centroamérica fue aún peor. Cuando se hablaba de la maravilla de la integración económica se produce la llamada “guerra del fútbol” entre Salvador y Honduras. Hasta ahí no más llegó la integración. En el Caribe, era más o menos lo mismo. Una serie de islas creyendo que las regulaciones burocráticas iban a mejorar su posición económica (CARICOM).
En definitiva, la integración económica de América Latina, entre países que no tienen la misma mirada económica, nunca ha resultado como se pensaba. Pero tampoco nunca los países miembros de la misma, en cualquiera de sus manifestaciones, se ha atrevido a decir que el tema no funciona, salvo Chile en la época mencionada.
Por eso, ahora, la alianza estratégica entre los países de la Alianza del Pacífico sí parece promisoria. Ello, porque los países miembros (Chile, Colombia, México y Perú) tienen la misma mirada. Todos creen en las ventajas de una economía abierta al mundo y en la eficacia de saber competir de verdad. Y aún no han creado ninguna burocracia que les diga lo que tienen que hacer.
Un comentario final.
Creo que debemos distinguir aquellos intentos reales pero fallidos de buscar una integración económica que permita la libre circulación de bienes y servicios de aquellos intentos de crear una “pantalla” integracionista sólo por razones políticas, no económica, como el Mercosur, el ALBA, el SELA. Todos engendros, a mi juicio, con objetivos políticos que han desprestigiado aún más la triste historia de la libre circulación de bienes, servicios y personas en toda la región.
En todo caso, han pasado a ser instituciones absolutamente irrelevantes. ¿Como la OEA?
