Extracto de ponencia XII Congreso Nacional de Ciencia Política (Mendoza), 12-15.08.2015 Daniela Cervantes, Renata Santander y Francisca Gallardo, cientistas políticas de la UDP
Introducción.
La relación que Chile ha tenido con sus países vecinos, específicamente con Perú y Bolivia, ha sido históricamente conflictiva a partir de la Guerra del Pacífico. Una larga tradición de conflictos que no han podido ser resueltos en la actualidad. Nesbet (2010) plantea que la rivalidad chileno-peruana es una de las más fuertes en la región. “De hecho, no existen otros países que se hayan enfrentado militarmente tantas veces” (Nesbet, 2010: 24). Y si bien es cierto que desde la firma del Tratado de Lima en 1929 no se han vuelto a concretar conflictos armados entre ambos países, persisten aún factores que han dificultado los procesos de cooperación e integración en su punto más óptimo (Salgado e Izurieta, 1992). Esto, según Milet (2004) debido a que luego de la Guerra del Pacífico se produjo una percepción de imágenes contrapuestas por parte de ambos países: la de ganador y vencido, la de invasor e invadido y la de país exitoso y estable frente a la imagen de un país políticamente inestable y con altos niveles de pobreza. La autora expone además que luego de ganar la guerra, Chile adoptó un sentimiento de orgullo que finalmente mutó en arrogancia, provocando el rencor peruano y el surgimiento de una especie de enemistad entre los países, que se expresaría, para unos, en la obligación de conservar lo ganado y, para otros, en la necesidad de recuperar lo perdido.
En el caso de Bolivia la situación ha sido similar. La mediterraneidad es la principal fuente de discusión entre bolivianos y chilenos. “Las posiciones de los dos países frente a este tema permanentemente han sido contrapuestas. Bolivia plantea que debe existir una salida soberana al Océano Pacífico, que implique recuperar en cierta medida lo perdido en la Guerra del Pacífico y revisar el Tratado de 1904. Chile, por su parte, descarta la cesión de territorio y manifiesta que el acceso al Pacífico puede efectuarse a través de facilidades portuarias, viales y económicas para acceder a los puertos chilenos del norte grande” (Fuentes y Milet, 1997: 9). Lo anterior ha determinado por ende, que la relación entre ambos países haya sido históricamente tensa y que sea muy difícil poder avanzar en el mejoramiento de esta.
Pese a esta larga tradición de relaciones problemáticas con ambos países, Chile posee en la actualidad un mayor acercamiento con Perú que con Bolivia. En el caso de Perú, existen al menos relaciones diplomáticas entre ambos países, además de una mayor cooperación en materia comercial. Sin embargo, la situación con Bolivia es diferente. Desde el año 1978 que Chile y Bolivia no poseen relaciones bilaterales y el conflicto marítimo entre ambos ha impedido que puedan avanzar de manera más óptima en una integración de tipo económica. Pese a todo lo anterior, de igual forma Chile posee un conflicto histórico con ambos países en lo que respecta a la resolución de controversias territoriales pendientes. Estas asperezas han persistido en la actualidad y han tenido efecto sobre los vínculos políticos del Estado de Chile con los Estados de estos dos países vecinos. La hostilidad ha quedado de manifiesto en el caso de Perú con la demanda interpuesta ante la Corte Internacional de Justicia de las Naciones Unidas en el año 2008 para una reivindicación de límites marítimos, cuya resolución se dictó en 2014 y en la caso de Bolivia, en el año 2013 donde acudió a la misma Corte con el fin de obligar a Chile a negociar una cesión marítima soberana cuyos resultados aún son desconocidos. A continuación se examinarán ambas demandas.
La demanda peruana
Pasquel (2012) expone la postura de Perú planteando que para dicho país “la materia de la controversia jurídica se refiere a la delimitación de los espacios marítimos de ambos países ante la inexistencia de un tratado de límites marítimos. Chile basándose en la Declaración de Santiago de 1952 y en el Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Marítima de 1954, sostiene que ambos Estados han acordado una delimitación marítima que comienza en la costa y continúa a lo largo del paralelo geográfico que pasa por el Hito n°1 de la frontera terrestre común. Sin embargo, para Perú ni la Declaración de 1952, ni el Convenio de 1954 contiene acuerdo alguno referente a la delimitación en cuestión” (Pasquel, 2012: 2). El autor expone además que Perú ha precisado que el límite marítimo debe iniciarse en el Punto Concordia, que es el punto en que la frontera terrestre del Perú y Chile llega al mar y ha solicitado a la Corte la necesidad de “reconocer sus derechos soberanos exclusivos en el área marítima situada dentro de 200 millas marítimas de su costa y más allá de las 200 millas de las costas de Chile” (Pasquel, 2012: 3).
Con respecto a la postura chilena, Ebensperger y Hernández (2010) plantean que “las fronteras están perfectamente delimitadas con Perú. Los tratados de 1883 y 1929 cerraron la etapa de definición de fronteras” (Ebensperger y Hernández, 2010: 8). Se expone además que Perú pretende desconocer que la frontera marítima con Chile se encuentra delimitada, dejando de lado los tratados suscritos y las actas de reconocimiento posteriores. Por otro lado, las autoras plantean que si bien Chile cuenta con antecedentes jurídicos, legales e históricos que avalan su posición frente al diferendo levantado por Perú, la nación “está consciente de que se enfrenta a un Tribunal Internacional donde debe presentar todos sus argumentos y derechos, y que la modificación del límite marítimo le acarrearía numerosas consecuencias en materia de seguridad y defensa” (Ebensperger y Hernández, 2010: 12).
La demanda ante la Corte Internacional de Justicia se formalizó en el año 2008, conociéndose finalmente su resolución en 2014. Se dictaminó que el Hito n°1 era el punto de base de la división, no obstante que los tratados de 1952 y 1954 sólo resolvían “acuerdos tácitos” entre ambos países, no fijando por ende, límites marítimos. Por tanto Chile continúa teniendo soberanía territorial, pero se reajustó la proyección marítima del paralelo que hasta ahora había articulado como frontera. La Corte Internacional de Justicia determinó que el límite terrestre estaba definido entre ambos países, y que hasta una distancia de 80 millas marinas, se mantenía el paralelo trazado, y que a contar de este punto se determinaría un nuevo trazado que desde las 80 millas toma una dirección suroeste a partir de una línea equidistante sobre las líneas de base de ambos países. Esta última se extiende hasta las 200 millas. Las reacciones de ambos Estados tras conocerse el fallo fueron en general buenas, ya que ambos habían manifestado con anterioridad su compromiso con el respeto al Derecho Internacional (La Tercera, 2014).
La demanda boliviana
El 24 de abril de 2013 Bolivia presentó una demanda contra Chile en la Corte Internacional de Justicia en la Haya, sugiriendo al organismo obligar a dicho país a negociar una salida soberana al Océano Pacífico. Lo anterior debido a múltiples negociaciones anteriores fallidas, en las que el Estado Chileno se comprometía a negociar con Bolivia al respecto y con el afán de recuperar lo perdido durante la Guerra del Pacífico. Una de ellas y la más emblemática fue la instancia conocida como Abrazo de Charaña. “Esta situación tiene antecedentes en 1975, cuando se realizó en Charaña el encuentro entre los presidentes Banzer y Pinochet. El gobierno chileno ofreció a Bolivia el canje de un corredor al norte de Arica, pero Perú se negó a dicha concesión pues, según el Protocolo Complementario del Tratado de 1929, los territorios que pertenecieron a Perú no pueden ser cedidos a una tercera potencia sin acuerdo entre Chile y ese país” (Fuentes y Milet, 1997: 11).
Por su parte, el Estado chileno ha declarado que no existe obligación de negociar, debido a la existencia del Tratado de Paz de 1904 en el cual se fijan los límites definitivos entre ambos países. Es por eso mismo que el 7 de julio de 2014 Chile presentó un recurso de excepción frente a la competencia del Tribunal en la resolución de este conflicto. Lo anterior lleva a una detención del proceso de demanda. La respuesta boliviana frente a esto sigue siendo que al obligarse a Chile a negociar una salida soberana al Océano Pacífico, no tiene que ver con el tratado de límites. Sino con una memoranda que se intercambió entre los países en la década del 50’, en la que aparentemente Chile se comprometía a entablar una negociación para conceder una salida al mar a Bolivi, además de la instancia más concreta que fue el Abrazo de Charaña y de la cual existe registro suficiente.
Mientras en el caso presentado por Bolivia se sugiere que existe una agenda y una serie de compromisos que no han sido cumplidos posteriores al Tratado de Paz y Amistad, sin exigir una porción específica de territorio, Perú señaló en su momento que en materia de delimitación marítima simplemente no existía nada zanjado con nuestro país. Por ello, pidió a la Corte pronunciarse al respecto basándose en una línea equidistante desde ambas costas.“En el caso de Perú versus Chile hubo una controversia respecto a los efectos delimitadores que produjo una serie de instrumentos jurídicos. En el caso de Bolivia versus Chile no hay controversias respecto a la vigencia y a los efectos del Tratado de 1904, sino que se busca que actos posteriores de Chile modifiquen los alcances del mencionado tratado” (Bío Bío, 2015)
Esto nos indica, por ende, que frente a estas dos demandas, existe un escenario tenso en el cual se podría desencadenar algún conflicto tanto con Perú como con Bolivia. Existen factores políticos, económicos y sociales que influyen en que éste se desarrolle, pero hay una dimensión que se hace fundamental de estudiar a la hora de pensar en cuestiones que involucren directamente territorios: la dimensión militar. Es intención de este trabajo investigar si la relación estratégica bilateral entre Chile y Perú y Chile y Bolivia desde la vuelta a la democracia, ayuda o perjudica en el desarrollo de un posible conflicto armado en el futuro. He aquí también la importancia de realizar esta investigación y su novedad, ya que nos parece relevante ahondar en los posibles efectos que esto podría significar tanto para Chile, Perú y Bolivia en materia militar, de seguridad y defensa.
Relaciones militares
Chile - Perú
Las relaciones militares entre Chile y Perú se desarrollaron durante las décadas del 70’ y 80’ bajo un ambiente de constante tensión. El contexto político autoritario de ambos países poco contribuyó con una mejora en cuanto a relaciones bilaterales. Es más, tal como describe Robles (2006) durante el año 1974 ambas Fuerzas Armadas se presentaron “frente a frente prestas a iniciar una nueva guerra, azuzadas por la cercanía del centenario de la guerra y las compras militares de ambos países” (Robles, 2006: 37-38). La constante y exponencial compra de armamento por parte de Perú llevó a ambos países a una quasi carrera armamentista.
Posteriormente y ya en democracia, las instancias de cooperación han primado por sobre las instancias conflictivas entre ambos vecinos. “Si comparamos la situación de conflicto que tuvimos durante 1974 y 1975, con la existencia actual de diversas medidas y acuerdos bilaterales, queda claro que hemos avanzado” (Rehren, 2004: 200). Una evidencia concreta de la mejora en las relaciones bilaterales y específicamente militares entre Chile y Perú son las medidas de confianza mutua (MCM), las cuales Fuentes y Milet (1997) definen como “acciones concertadas entre determinados Estados a fin de reducir la probabilidad de conflictos militares, generar conocimiento y confianza con el propósito final de aminorar las posibilidades de un accidente, un malentendido o una interpretación errónea de las intenciones de un potencial adversario” (Fuentes y Milet, 1997: 19).
Para Montoya (2012) las MCM son un proceso largo y complejo, del cual se distinguen cuatro fases. La primera, apunta a “erradicar la desconfianza, mediante la prevención del conflicto, construcción de líneas de comunicación, erradicación de las fuentes de sospecha, mejoras en el conocimiento mutuo, establecimiento de principios rectores de la nueva relación y avances en acciones unilaterales”. La segunda etapa corresponde a la “construcción de la confianza que implica, consagrar marcos de regulación institucionales sobre la base de principios comúnmente establecidos; constituir mecanismos operacionales específicos; evidenciar y desarrollar una fuerte coherencia entre las medidas domésticas, los acuerdos internacionales y el nuevo patrón de relación que se busca afianzar; y adoptar acciones efectivas para el cumplimiento de los compromisos adoptados”. En tercer lugar está la “profundización de la confianza, en esta etapa se pretende la generación de acciones asociativas, el desarrollo de actividades conjuntas, las iniciativas con capacidad de amplificación, y los avances hacia medidas duras de alta sensibilidad”. En cuarto lugar y por último se encuentra “la planificación de la cooperación, en esta última etapa se llega a establecer una alianza político-estratégica sustantiva, conformando estructuras, vínculos y redes de interdependencia” (Montoya, 2012: 32-33).
Para el caso de Chile- Perú se señalan tres mecanismos importantes de los que se derivan acuerdos que se convierten en acciones a desarrollar por las fuerzas armadas. Según la Embajada de Perú en Chile, el primero es un Comité Permanente de Consulta y Coordinación Política (2 + 2), que fue “constituido mediante la Declaración Conjunta Presidencial de julio de 2001 y tiene como misión analizar e intercambiar puntos de vista respecto de todas aquellas materias de interés para ambos países en el área de defensa y seguridad”. Este Comité está integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y Defensa de ambos países. Por otra parte, se encuentra el Comité de Seguridad y Defensa (COSEDE) cuyo objetivo es “facilitar la implementación de los acuerdos que se adopten en el marco del Comité 2 + 2 o impulsar a sus niveles acciones de integración en el campo de la defensa”. Finalmente se encuentran las Rondas de Conversaciones entre los Altos Mandos de las FF.AA, que tienen como finalidad “profundizar las acciones orientadas al fomento de la confianza mutua y el desarrollo de una concepción de seguridad dentro de un marco regional sudamericano que responda a la estrecha amistad y la creciente cooperación entre ambos países. Las delegaciones participantes son presididas por los Jefes de los Estados Mayores Conjuntos de cada país” (Santiago: Embajada Peruana, 2013).
Hasta el momento entre ambos países se han desarrollado las acciones que a continuación Montoya (2012) describe: “Ejercicios combinados, reuniones bilaterales y rondas de conversaciones binacionales entre los altos mandos de las fuerzas armadas; intercambio de personal militar en actividades de instrucción, entrenamiento y otras de carácter personal; invitaciones recíprocas a participar en efemérides históricas y eventos de carácter protocolar, social, cultural, deportivo y artístico; intercambio de información bibliográfica de interés para las fuerzas armadas; cooperación científica, técnica y logística en materia de interés común; facilidades de bienestar para el personal de ambos países; conferencias bilaterales de inteligencia y reuniones de carácter profesional entre los comandantes de guarniciones y de zonas navales fronterizas; intercambio de informaciones entre el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas del Perú y el Estado Mayor Conjunto de Chile y un grupo de Trabajo sobre estandarización en la medición común de los gastos de defensa externa y reuniones entre autoridades marítimas” (Montoya, 2012: 34). En consecuencia, se evidencia un avance en las medidas de cooperación establecidas entre ambos países en materia militar, de defensa y seguridad.
Chile - Bolivia
Por otra parte, las relaciones militares entre Chile y Bolivia se han desarrollado desde siempre bajo la lógica de mediterraneidad reclamada por este último país. Pese a la histórica conflictividad entre ambos países, existe un momento de quiebre al statu quo histórico entre los vecinos. En el año 1975, el General Augusto Pinochet realizó un acercamiento inédito con el país colindante, esto al iniciar negociaciones formales con el entonces dictador boliviano Hugo Banzer, esto en el contexto del "abrazo de Charaña". “Este momento de la historia entre estos países marcó un punto de inflexión en su relación bilateral, y al margen de la aplicación de la “diplomacia militar”, la que no fue un obstáculo para el entendimiento de aquel entonces. Lo concreto es que fue posible “suavizar” el ambiente regional y proceder al descongelamiento de las relaciones bilaterales entre Chile y Bolivia” (Quitral, 2010: 140).
Desde entonces y por tres años, las relaciones diplomáticas entre ambos países se reanudaron y se restablecieron tanto las embajadas como los consulados en sus respectivos territorios. Sin embargo, “El 18 de marzo de 1978 se produjo la ruptura definitiva de las relaciones bilaterales entre Chile y Bolivia, hecho que fue comunicado oportunamente por el Canciller boliviano, el general Óscar Adriazola, directamente al encargado de negocios de Chile en Bolivia” (Quitral, 2010: 150).
Desde ese entonces Fuentes y Milet (1997) mencionan que Chile no presenta vinculaciones de carácter militar con Bolivia hasta la actualidad, contrariamente a lo que sucede con Argentina y Perú, con quienes incluso hubo peligro de un conflicto armado en la década de los setenta. A la ausencia de medidas de confianza mutua o cualquier interaccion militar, se le agrega la inexistencia de relaciones diplomáticas, ya que, Chile y Bolivia hoy cuentan sólo con relaciones a nivel consular. Los autores tambien rescatan que, “Siempre desde la perspectiva chilena, un primer aspecto que limita las capacidades de acercamiento en el ámbito de las medidas de confianza mutua se refieren a la no aceptación por parte de Bolivia de un statu quo generándose una situación en la que para Chile no existe problema por resolver y en Bolivia siempre está presente el tema de la mediterraneidad”(Fuentes y Milet, 1997: 32).
Desde el congelamiento de las relaciones diplomáticas chileno bolivianas las relaciones militares también cesaron. Para que ello cambie, Fuentes y Milet recomiendan que “Con Bolivia debería iniciarse un proceso de acercamiento en temas de seguridad a través de lo que se denominan medidas de conocimiento mutuo. Son MCM de baja intensidad y que apuntan al conocimiento entre las partes (reuniones protocolares, visitas, asistencia a actos). Esta situación sólo será posible si protocolarmente se restablecen relaciones diplomáticas” (Fuentes y Milet, 1997: 39). Como esto aún no es posible, las relaciones militares están muy lejos de ser óptimas, tanto así que no es posible clasificar las relaciones militares de Chile y Bolivia en algún nivel de los descritos anteriormente por Montoya (2012).
En el año 2012, “luego de 60 años, los cancilleres de cada país se encontrarían en una reunión bilateral formal, pero la cita no tuvo los resultados esperados para Bolivia” (Gonzalez, 2013). Un año después de ello, el hasta ahora Presidente de Bolivia, Evo Morales presentó una demanda ante la Corte Internacional de La Haya, retomando así, el histórico conflicto que mantiene congeladas todo tipo de relaciones entre Chile y Bolivia, exceptuando las económicas.
Seguridad y Defensa.
Para poder entender a cabalidad las relaciones militares entre Chile y Perú es preciso ahondar en el rol que juegan las fuerzas armadas en cada país. Éstas son los órganos encargados de la seguridad y la defensa de las naciones. Por lo que es preciso comprender de manera correcta su visión de cada uno de estos conceptos. Saint-Pierre (2008) define la seguridad como la sensación que proviene de la ausencia de una amenaza a la existencia, la propiedad o los intereses, valores o modo de ser de quien percibe. Asimismo, para el autor la defensa es una parte estructural del Estado que, en base a leyes organiza la forma en la que las fuerzas armadas se encargan de garantizar la seguridad, por medio del eventual uso de la violencia organizada. Consiste además, en disminuir la vulnerabilidad, el peligro, dificultar la aparición de éste y aumentar la capacidad de identificar posibles amenazas para poder repeler o disminuir su efecto en la medida de lo posible. La materia de defensa se ha referido típicamente a los asuntos que atañe a amenazas militares. Sin embargo, recientemente se han incorporado en Latinoamérica otros asuntos que han ampliado el campo de formas y medios que constituyen amenazas para las naciones, que son del tipo: sociales, políticas, étnicas, ambientales e institucionales, entre muchas otras. Esta multidimensionalidad de las amenazas, requiere de soluciones multidimensionales que den “respuestas alternativas a los retos de seguridad que enfrentan los Estados” (Álvarez, 2012: 24) agregando que se ha generado en América Latina una nebulosa en lo que a defensa respecta. La posibilidad de ejercer violencia estatal ahora -en algunos casos- también irrumpe en la política interna.
Chiffelle (2007) en un análisis de los Libros Blancos de Defensa del Perú y del Libro de Defensa de Chile, explica que la política de defensa en este último país no es un fin, sino que un medio para alcanzar el bien común. El orden público y la defensa están explícitamente diferenciados. La seguridad externa le pertenece a las fuerzas armadas (FFAA, a las que le competen sólo asuntos externos, salvo en estado de excepción y elecciones), mientras que el orden público está en manos de los Carabineros. Chile no cuenta con un sistema de defensa, puesto que éste sólo responde a amenazas externas.
A diferencia de Chile y Perú que tienen bien definida su estructura entre seguridad externa e interna, Bolivia, con el surgimiento de las nuevas amenazas, ha tenido que re-adecuar el rol de sus FF.AA. Tellería (2004), fundamenta que debido a la falta de un modelo democrático de relaciones civiles militares, Bolivia ha tenido que manejar el conflicto social como en épocas dictatoriales. Esto ha desencadenado en el incremento de las funciones de las FF.AA respecto a la seguridad interna, desplazando el rol militar tradicional hacia funciones policiales.
En relación con lo anterior, Álvarez (2012) propone que el rol que juegan las fuerzas armadas de Chile se puede explicar en gran medida por la separación cívico-militar que se desprende de su proceso de democratización. La salida de Pinochet en 1990, significó una paulatina, pero constante disminución de los enclaves autoritarios militares. Tanto las FFAA de Chile, como otras de la región se vieron en la necesidad de buscar un nuevo foco con el término de la Guerra Fría, puesto que el enemigo tradicional desapareció junto con el conflicto bipolar, obligando a las FFAA a replantearse su rol. Además, explica que surge un nuevo dilema para el Ejército chileno, que se funda en la apertura al mundo que conlleva el proceso de globalización. La interdependencia baja los niveles de conflicto externo al superarse muchos de los roces con los países de la región. Los gobiernos de la Concertación, por medio de distintos mecanismos y cada uno, con un foco distinto, procuraron mantener relaciones cívico-militares estables y en definitiva, se aportó a la incorporación de las fuerzas armadas como agentes subordinados a los poderes civiles y ocupados de la seguridad externa. En esta misma línea, Blanco (2009) agrega que el control democrático sobre las fuerzas armadas se enmarca en un proceso de recuperación largo y complejo, que le ha otorgado altos niveles de autonomía tanto política, como económica.
Por otro lado, Chieffelle (2007) explica que Perú garantiza la defensa nacional en todos los asuntos nacionales por medio del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional: una política de Estado que se propone la selección, preparación y utilización de los medios para lograr la seguridad tanto interna, como externa. La seguridad es un objetivo y junto con la defensa, son un solo concepto, que está en manos del Consejo de Seguridad Nacional del Perú, como órgano a cargo del Sistema de Defensa Nacional, que tiene como principales labores las de aprobar la política de seguridad y defensa, el presupuesto para la seguridad y defensa, adquisiciones de equipamiento militar, las directivas sobre seguridad nacional y otros aspectos relacionados con esta.
Blanco (2009) se refiere a la reformulación de las relaciones cívico-militares en el Perú como una necesidad de democratizar e institucionalizar las instituciones castrenses luego de la dictadura de Fujimori. Arguye que tanto Chile como Perú han seguido dicho tránsito, aunque en distintas condiciones. El desarrollo institucional del Ministerio de Defensa es prueba de ello. Sin embargo, amenazas como el narcotráfico, un incipiente resurgimiento de la agrupación Sendero Luminoso y la irrupción de las FFAA peruanas en algunos movimientos de orden social, podrían poner en amenaza la institucionalización que se ha podido lograr. No obstante, agrega que actualmente las fuerzas armadas gozan de un creciente apoyo interno, que emana de la demanda interpuesta contra Chile en la Corte Internacional de Justicia situada en la Haya.
Finalmente, Bolivia se declara como un Estado pacifista proveedor de la paz pero con derecho a la legítima defensa, teniendo como base la participación activa de los ciudadanos (MDB). Promueve la igualdad entre los Estados, la no intervención en asuntos internos, el no reconocimiento de adquisiciones territoriales por medio de las armas, el respeto a los derechos humanos y la plena adhesión al derecho internacional(LBDN, 2004)
Así, su definición de seguridad radica en que los intereses principales del estado-nación estén protegidos de interferencias o de perturbaciones que puedan afectar al Estado. Mientras que la defensa es donde las FF.AA defienden y conservan la independencia nacional, para asegurar el imperio de la Constitución política y garantizar la estabilidad del gobierno, para sí, cooperar en el desarrollo integral del país.
De esta manera el rol de las FF.AA en tiempos de paz, es defender los intereses del Estado, como por ejemplo, garantizar la estabilidad del gobierno legalmente constituido, controlar y defender las zonas fronterizas, la integridad territorial y el espacio aéreo, así como proteger el medio ambiente, lo recursos naturales y todo el patrimonio nacional (La razón, 2012).
En caso de conflictos internos, las FF.AA cumpliendo el punto de garantizar la estabilidad del Estado, la Constitución y los principios democráticos, pueden ser empleadas para la conservación del orden público. De esta manera, cuando haya situaciones donde la policía se vea rebasada por la magnitud o violencia pueden ser empleadas con el fin de preservar la seguridad y defensa nacional (La razón, 2012).
Las diferencias en materia de defensa, radican en la forma en la que cada Estado la concibe. Aunque sería de sumo interés identificar los factores por los cuales Chile, Perú y Bolivia han proyectado la defensa por distintos caminos. Para efectos de esta investigación sólo asumiremos las diferencias ya expuestas como un hecho. Esto porque más allá de la relevancia en materia de seguridad que pueda tener identificar los factores que han llevado a estos países vecinos por diversos caminos, nuestro interés está centrado en la relación militar y el impacto que podrían llegar a tener estas distintas concepciones de la seguridad, la defensa y el rol de las fuerzas armadas en ésta misma. Las diferentes visiones sobre seguridad y defensa de estos Estados nos ayudan a entender la lógica bajo la que se relacionan las fuerzas armadas de estos países.
Bartolomé (2009) plantea que “las percepciones de amenaza tienden a ser similares entre Estados que comparten una misma ubicación geográfica, así como atributos históricos y culturales” (Bartolomé, 2009: 8). Sin embargo, en América Latina esta situación no se ha dado de esta manera. El autor expone que esto ocurre principalmente porque dentro de cada país existe una clara diferenciación entre los asuntos internos y externos, y por ende, del rol que las fuerzas armadas cumplen en ellos. Esto provoca un alto grado de heterogeneidad en materia de seguridad latinoamericana, que se materializa en un distinto empleo de cada país de sus recursos militares y en serias limitaciones para el logro de los objetivos del Consejo de Defensa Sudamericano de UNASUR, el cual busca el establecimiento de una política de defensa común entre las naciones. Estas distintas concepciones de seguridad, por ende, dificultan el establecimiento de un mecanismo que fomente la cooperación entre fuerzas armadas y el combate en conjunto frente a las nuevas amenazas a la seguridad del Estado, las que son protagonizadas por actores no estatales que operan con una dinámica transnacional tales como el terrorismo, el narcotráfico y el crimen organizado.
Aunque consideramos la dimensión militar como un factor sumamente relevante para la culminación de un conflicto armado, esta no es la única variable que podría influir en su resultado final. Existen además asuntos económicos, políticos y sociales que sin duda alguna podrían jugar un rol fundamental. Por eso es que este trabajo busca hacer una aproximación sobre la relaciones militares de estos tres países para determinar, en primera instancia, si la información entre Chile - Perú y Chile - Bolivia es lo suficientemente transparente (por medio de la declaración de intenciones y capacidades), para posteriormente evaluar si éstas brindan un escenario favorable en lo que respecta a la resolución de conflictos por la vía armada.
Problematización.
De lo anterior se desprende que si bien, con Perúhay un reconocimiento en el avance de Medidas de Confianza Mutua y otras alternativas de cooperación, persiste la idea de que las relaciones militares entre ambos Estados se han dado fundamentalmente bajo contextos de tensión. Por otro lado, para el caso de Bolivia, el escenario es un menos prometedor: con este país, Chile no tiene relaciones del tipo diplomáticas, los vínculos económicos no están lo suficientemente solidificados y la interacción militar es nula (Fuentes y Milet, 1997). Además de que en 2012 se intentó realizar diálogos a nivel diplomáticos, pero estos no llegaron a buen puerto. En este sentido, podemos detectar que las relaciones con este país están aún más al debe que las descritas con Perú, país con el que al menos existen medidas de acercamiento a nivel militar, aunque algunos expertos afirmen que son insuficientes.
Las relaciones de Chile con Perú y Bolivia, a pesar de que difieren en su forma e intensidad, han estado marcadas por el conflicto en términos de demandas tanto por soberanía marítima, como terrestre. Ambos países interponen algún tipo de querella en la CIJ y constituyen hitos trascendentes en la historia internacional chilena. Aunque la demanda con Perú ya tuvo resolución hacia el año 2014 y que aún no se dicte competencia de La Haya en la demanda boliviana, aquellas instancias constituyen la oportunidad más significativa para resolver problemas de este tipo.
En un contexto de fallo desfavorable para alguno de los países, queda entonces la interrogante de si se respetaría o no los términos a los que se ha llegado. En el caso antecedente de Perú, el fallo fue respetado y aceptado de forma positiva por ambos países. Para el caso de Bolivia, por estar aún en tramitación, es incierta la reacción de los países competentes. Así, para lograr identificar la posibilidad de conflicto posterior a las resoluciones de la Corte Internacional de Justicia (CIJ), hemos de tomar en consideración tanto las capacidades, como las intenciones de ambos países frente a un eventual conflicto en materia de defensa. Es central entonces ver qué tan proclives son los Estados a cooperar o no en cuestiones de seguridad y defensa, según la transparencia de la información que ambos realicen.
Intenciones y capacidades de los Estados.
Las intenciones de un Estado, sea cual sea, son muy difíciles de conceptualizar. Esto debido a que nunca se tendrá certeza absoluta de que lo declarado por un determinado Estado es, realmente su verdadera intención. Incluso en el caso Chileno, la intención del Estado en materia de defensa es confusa.
Posterior a la revisión del Libro Blanco de Defensa del Estado Chileno podemos destacar que “Las “intenciones” del Estado de Chile son expresión de la voluntad que anima a nuestro país en materia de defensa” (LDN, 2010: 208). Por lo tanto, no es posible comprender a cabalidad la intención de un Estado, sin antes haber consultado su política de defensa. Es por esto que “Desde 1997, año de la aparición del primer Libro de la Defensa Nacional de Chile, nuestro país ha señalado que la orientación de su política de defensa es defensiva y disuasiva y ha establecido, de manera explícita, como uno de los principios de su política de defensa, que no abriga propósitos agresivos contra ninguna nación del orbe, ni tiene reclamaciones en el ámbito territorial de sus vecinos” (LDN, 2010: 209).
Chile reconoce en su Libro de Defensa (2010) que “Las relaciones entre los Estados tienen mucho que ver con el cálculo de intenciones”. Y que todo tipo de tratado apunta a transformar las intenciones en compromisos que exigen ser respetados. La intangibilidad de estos mismos es una garantía razonable de previsibilidad en la conducta internacional de los Estados comprometidos. Para Chile y toda la comunidad internacional “es importante que los Estados declaren públicamente sus objetivos y aspiraciones, particularmente en el ámbito de la defensa”, para así disminuir la incertidumbre y crear un ambiente de confianza.
Pese a la importancia de los medios formales para las declaraciones sobre los objetivos y aspiraciones nacionales (Libros de Defensa u otros documentos públicos), la comunidad internacional también considera, a la hora de evaluar la integridad de un Estado, la información que éste suministra. “Esto se explica, porque la “intención” de los Estados sigue siendo un ámbito relativamente incierto, es decir, difícil de determinar y prever con absoluta certeza” (LDN, 2010: 213). Es por esto que la transparencia, tanto de las intenciones como de las capacidades defensivas, es una característica fundamental y positiva de aquellos países que realmente la poseen. “De aquí que sea relevante exhibir “indicadores de intención” que respalden aquellas declaraciones, ayudando a hacer más transparentes y anticipables las intenciones supuestas” (LDN, 2010: 209).
La confiabilidad de un Estado determinado se limita a la coherencia entre objetivos declarados e indicadores de intención. En el caso chileno, se puede apreciar coherencia, puesto que tanto los objetivos de su política de defensa, como el gasto y detalle de los armamentos están declarados públicamente en su Libro de Defensa, actualizado por última vez en el año 2010. El cual también advierte que “uno de los antecedentes que usualmente se emplea para suponer intenciones a los Estados en materias militares es identificar la presencia de una carrera de armamentos”. De esta manera, la existencia de incrementos desproporcionados en la compra de armas sin tener como argumento una amenaza evidente, podría ser indicio de “armamentismo” y de la verdadera “intención” de un Estado.
Por tanto, se hace necesario revisar las capacidades militares que posee Chile para ver si efectivamente éstas son coherentes con su declaración de intenciones, que dice ser de tipo defensiva y disuasiva. Según el Libro Blanco de Defensa Nacional (2010), las capacidades “responden a un concepto más complejo relacionado con el uso potencial no sólo de los medios militares, materiales y humanos de la defensa, sino de otras capacidades del país en un escenario determinado. Sólo en lo que corresponde a los medios militares, influyen factores tales como el entrenamiento, la posibilidad de movilizar reservas, el apoyo logístico, la moral de la tropa e, incluso, la calidad de los mandos” (LDN, 2010: 210).
Para medir las capacidades militares de Chile, se observará el gasto militar realizado y la evolución de éste durante los últimos 6 años. Para esto, se utilizarán los datos obtenidos del SIPRI.
Gasto Militar Chile
| Año | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
| Millones US$ | 3.760 | 4.707 | 5.440 | 5.476 | 5.381 | 5.149 |
Porcentaje PIB chileno destinado a la compra de armamento.
| Año | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
| % | 2,1 | 1,9 | 2,0 | 2,5 | 2,2 | 2,2 |
Según los datos que se han extraído del SIPRI, en los últimos años Chile ha aumentado su gasto total en armamento en más de 2.000 millones de dólares. No obstante en los últimos años, si se analiza de acuerdo al porcentaje de dinero que representa con respecto del PIB este se ha mantenido relativamente estable, variando desde un 2,1% en 2009 a un 2,2% en el año pasado.
Por otro lado, en el Libro Blanco de la Defensa Nacional del Perú (LBDN) se explica que de cara al proceso globalizador que se inicia en los años 90 AL, los Estados se ven inmersos en un sistema que deja de lado el paradigma del Estado de cara a un contexto internacional que propone nuevos desafíos y peligros por su carácter multidimensional. Esto conlleva la necesidad de adoptar una política internacional y de seguridad que recae necesariamente en la confianza y la transparencia, Así, la defensa se ha debido trabajar en función de los conceptos de la defensa cooperativa, defensiva disuasiva, entre otros.
Con respecto al entorno regional, subregional y vecinal, “La Sexta Política de Estado del Acuerdo Nacional orienta nuestra acción exterior hacia la creación de asociaciones preferenciales con los países vecinos” recalcando la importancia del “fortalecimiento del diálogo político a través de los mecanismos de coordinación y concertación, según los distintos esquemas de vinculación bilateral” (LBDN, 2010: 31).
Asimismo, en lo que a seguridad y defensa concierne, se han fomentado las instancias y medidas de fomento de la confianza mutua con los países vecinos. Mientras que con respecto a Chile, en materias de seguridad y defensa se propone que lo principal es el fortalecimiento de las medidas de confianza mutua; la Creación del Comité Permanente de Consulta y Coordinación Política, la homologación del sistema de medición de los gastos de defensa y la transparencia de estos; y la constitución del Comité de Seguridad y Defensa (COSEDE). No obstante, con respecto a los asuntos limítrofes, resolverlos es primordial y se propone tratarlos como un tema de Estado y no de Gobiernos.
En el LBDN se recalca la importancia de la soberanía del Perú y la no interferencia en asuntos nacionales por parte de actores externos, la defensa de la autonomía y la no subordinación a amenazas o riesgos externos. Asimismo, se explica que “La estrategia de seguridad del Perú es defensiva-disuasiva. La acción militar a través de las Fuerzas Armadas, es el último recurso que empleará el Estado Peruano para actuar exclusivamente en su defensa. Las Fuerzas Armadas están regidas por valores éticos y morales; son modernas, flexibles, eficientes, eficaces y de acción conjunta, con capacidad para enfrentar las amenazas” (LBDN, 2010: 62).
En el LBDN se propone que el gasto en defensa es sumamente necesario puesto que garantiza la soberanía y la seguridad nacional. De este modo, desde 2004 existe un Fondo de Defensa Nacional que se ocupa de destinar los recursos a las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Asimismo, los criterios en la administración del presupuesto de defensa y seguridad se basan en el “Control y transparencia de las actividades” y la “Eficiencia y transparencia en la ejecución de los presupuestos” (LBDN, 2010: 138). A continuación se medirán las capacidades militares de Perú por medio del gasto militar y su evolución desde el año 2009. Los datos fueron obtenidos de las bases de datos pertenecientes al SIPRI.
Gasto militar Perú
| Año | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
| Millones US$ | 1.723 | 1.956 | 2.026 | 2.378 | 2.960 | 2.797 |
Porcentaje PIB peruano destinado a la compra de armamento
| Año | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
| % | 1,4 | 1,3 | 1,1 | 1,2 | 1,5 | 1,4 |
En las tablas elaboradas con datos extraídos del SIPRI, se puede apreciar que el gasto militar del Perú ha tendido al alza. Desde el año 2009 al 2014, ha incrementado en poco más de 1.000 millones de dólares. No obstante, con respecto del PIB este se ha mantenido en 1,4% para el año 2009 y para el año 2014. Así, se ha podido evidenciar que el gasto militar de Perú es muy inferior en comparación al de Chile tanto en dinero (menos de la mitad), como en el porcentaje de su PIB, que para el caso de Chile es casi el doble.
Finalmente, en cuanto al Estado Boliviano, su función central es preservar el bien común, a través de la seguridad integral. “El desarrollo nacional es el medio que permite lograr ese objetivo. Para el logro del mismo, se requerirá de condiciones de seguridad que el Estado pueda proporcionar a través de acciones determinadas por la política de seguridad. Para esto, es imprescindible contar con los recursos y medios necesarios” (LBDN, 2004: 22). En el “foro de debate” (1997) se estableció que los objetivos nacionales permanentes están conformados por dos elementos fundamentales: las aspiraciones nacionales y los intereses nacionales (LBDN, 2004)
Según el Libro Blanco de Defensa de Bolivia (2004), la economía de mercado, la globalización y la interdependencia asimétrica ha desplazado a los esquemas tradicionales de poder basados únicamente en el poderío militar. Esta desaparición, ha significado un alivio en cuanto a lo militar. Sin embargo, las nuevas amenazas (corrupción, pobreza, terrorismo, etc) no ha permitido un orden libre de riesgos y amenazas. Así, Bolivia cuenta con políticas para la defensa dirigidas a lograr los objetivos nacionales, tanto para el contexto externo regional e interno. La acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de conflictos requerirán el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o persuasiva para enfrentar agresiones de tipo interno o externo (LBDN, 2004).En cuanto al presupuesto del sector Defensa, éste tiene dirección directa con el Producto Interno Bruto (PIB), porque en función del crecimiento de éste, se estima un porcentaje destinado a la Defensa Nacional. Sin embargo el PIB no es el único factor incidente según el Estado Boliviano, puesto que señalan que “la necesidad de los Estados, más aún los considerados en vías de desarrollo, deben priorizar la atención de necesidades de la población general (...) éste hecho ha generado políticas de Estado que han obligado a los gobernantes a desplazar fondos hacia la atención de necesidades básicas de la población (LBDN, 2004: 87).
Gasto Militar Bolivia
| Año | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
| Millones US$ | 346 | 328 | 351 | 396 | 445 | 487 |
Porcentaje PIB destinado a la compra de armamento
| Año | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
| % | 2,0 | 1,7 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1,4 |
En las tablas elaboradas con datos extraídos del SIPRI, se puede apreciar que el gasto militar de Bolivia es interesante de analizar. A pesar de que desde 2011 a 2014 el porcentaje de PIB destinado a la compra de armamento ha tendido a la baja (manteniéndose en 2011, 2012, 2013), el gasto en millones de dólares ha ido en aumento. A pesar de esto, en comparación con Chile y Perú, el gasto militar de Bolivia es extremadamente inferior a los dos países.
Escenario Chile, Perú y Bolivia
En base a lo anterior, podemos afirmar que tenemos conocimiento sobre las intenciones y las capacidades militares tanto de Chile, Perú y Bolivia. Lo que analizaremos a continuación, guarda relación con la probabilidad de que se desate un posible conflicto entre estos Estados de cara a, en el caso de Perú, la resolución ya efectuada en 2014 y en el caso de Bolivia, frente al posible diferendo que se podría efectuar en un futuro. Este análisis lo realizaremos en relación a lo expuesto por Jervis (1978) en base a los cuatro escenarios posibles según la declaración de políticas de defensas de los países en cuestión.
El autor expone que existen dos variables fundamentales para comprender el accionar de un Estado en temas de seguridad y defensa. Estas son si es que las posturas ofensivas son distinguibles o no de las defensivas y si el Estado declara más bien poseer una política defensiva u ofensiva en materias de seguridad del Estado. En base a lo anterior, según Jervis (1978) pueden resultar 4 escenarios:
1) Doblemente peligroso: Este es el más desfavorable de todos. Aquí no hay forma de aumentar la seguridad propia sin transgredir la de otros, es decir, se utiliza más bien una política ofensiva. Esto se da también debido a que no existe una clara diferenciación entre posturas ofensivas y defensivas y en este mundo atacar es la mejor forma de proteger lo que se tiene.
2) Dilema de seguridad: Aquí estamos en presencia de este dilema ya que no hay adecuada distinción entre posturas ofensivas y defensivas, pero no opera de manera tan potente como en el primer escenario. Esto debido a que se declara dentro de las intenciones del Estado una política más bien de tipo defensiva que ofensiva, lo que aminora los riesgos de posibles enfrentamientos.
3) No hay dilema de seguridad pero sí riesgo: Si bien no se presenta el problema descrito por el autor, sí pueden darse problemas relacionados con la seguridad del Estado. Esto ya que los países poseen un sistema de tipo defensivo distinguible de uno ofensivo, que no entorpece con otros Estados. Pero al poseer políticas en las cuales prevalece lo ofensivo como ventaja, la agresión en este mundo es totalmente posible.
4) Doblemente seguro: Este escenario es el ideal bajo el que deberían desenvolverse todos los Estados alrededor del mundo. Hay una diferenciación clara entre lo ofensivo y lo defensivo y se utiliza la defensa como el tipo de política apta en materias de seguridad. En este mundo no hay razones para emplear fuerzas ofensivas ya que los Estados dan a conocer sus intenciones por una postura clara y definida.
Por lo tanto, tanto para el caso de Chile y Perú y Chile y Bolivia, en base a sus declaraciones de intenciones, se enmarcan en el escenario número 4, es decir, el escenario doblemente seguro. Esto debido a que los tres Estados poseen una efectiva transparencia de la información, aspecto que Jervis (1978) considera fundamental a la hora de superar el dilema de seguridad. Chile, Perú y Bolivia realizan una declaración pública tanto de sus intenciones como de sus capacidades en sus respectivos Libros Blancos de Defensa. Además en ellos, explicitan una clara distinción entre lo ofensivo y lo defensivo y una primacía de políticas más bien de tipo defensivas por sobre las ofensivas y amenazantes.
En el caso de Perú, donde ya se dictaminó una resolución, podemos observar que lo anterior se cumplió. Ya que ambos Estados fueron respetuosos de sus declaraciones de intenciones y capacidades militares y además, tanto Chile como Perú habían manifestado públicamente su respeto hacia el fallo de la Corte como representante del Derecho Internacional. Para el caso de Bolivia, lo que se infiere es que, en caso de llevarse a cabo una resolución o de no concretarse la demanda, la probabilidad de que se desarrolle un futuro conflicto entre ambas naciones posterior a la resolución de la CIJ es muy baja.
Conclusiones.
Chile, Perú y Bolivia poseen una larga tradición de relaciones conflictivas sobre todo desde la Guerra del Pacífico. Esto ha quedado de manifiesto en los últimos años debido a la demanda interpuesta por Perú y Bolivia frente a la Corte Internacional de Justicia, en 2008 y 2013 respectivamente. La resolución de ambas demandas y sus posibles reacciones nos llevan a estudiar necesariamente la relación militar entre estos Estados para poder esclarecer las consecuencias que esto podría traer en materias de seguridad y defensa.
A lo largo de la investigación, se evidencia que pese a que con Peru existe una relación un poco mas cercana que con Bolivia, aún quedan cosas por mejorar en materia de confianzas, con ambos Estados. En cuanto a Perú esto se refleja en la creación y fortalecimiento de instancias como las Medidas de Confianza Mutua entre ambas nacionesy con Bolivia, en el restablecimiento de las relaciones diplomaticas, que es precisamente lo que Bolivia busca con la demanada interpuesta en la Corte Internacional de Justicia.
La intención de este estudio ha sido realizar una aproximación de qué tan probable es que se desarrolle un conflicto entre estas naciones luego de las resoluciónes dada por la CIJ, por medio de la evaluación de sus declaraciones de intenciones y capacidades militares. Estas proporcionan la información necesaria para poder determinar un posible escenario considerando las políticas de defensa de estos países.Para poder establecer lo anterior, se ha utilizado la teoría propuesta por Jervis (1978), que nos permite concluir que tanto para el caso de Chile y Perú, como Chile y Bolivia poseen una clara diferenciación entre lo ofensivo y lo defensivo y que sus políticas de seguridad declaran ser fundamentalmente defensivas. Lo anterior se evidencia en la resolucion otorgada por la CIJ el año pasado para el caso de Perú, en donde ambos Estados respetaron el fallo. Para el caso de Bolivia, es posible inferir que la probabilidad que se desate un conflicto luego de la resolución -se concrete o no la demanda- es muy baja. Por lo que posiblemente, luego del fallo dado por la Corte es esperable que ambos Estados lo respeten y que este no traiga consecuencias negativas en materia de defensa y seguridad para ninguna de las dos naciones.
Finalmente, tomamos la reflexion de Fuentes y Milet (1997), quienes plantean que “en el ámbito de la seguridad es imprescindible dar pasos constantes, coordinados y, lo más importante, coherentes con el objetivo final que todos queremos alcanzar, esto es, la paz” (Fuentes y Milet, 1997: 5). Concluten tambien que el logro de una agenda de seguridad en común para luchar contra las amenazas externas, debe basarse en la voluntad política de los Estados y requiere concordar una política de acercamiento y cooperación. Por lo tanto, de todo lo anterior es posible inferir que la necesidad de establecer una cooperación militar efectiva y una agenda de seguridad en común en la región se hacen necesarias para un acercamiento de las relaciones bilaterales estratégicas entre los países.
