Extracto de estudio [Conclusiones] Chatham House Paper, 28.03.2025 Dra. Leslie Vinjamuri, directora del Programa de EEUU y las Américas (Chatham House)
-
Responses to US power in a fracturing world
Las perturbaciones geopolíticas actuales han acelerado el fin del orden internacional liberal de posguerra y crearán la posibilidad de un nuevo período de construcción del orden internacional. Las grandes potencias pueden intentar dividir el mundo en esferas de influencia, pero las potencias intermedias y emergentes buscan una mayor autonomía y se oponen a la perspectiva de un mundo que las obligue a tomar partido.
El orden internacional liberal ha moldeado y estructurado las relaciones internacionales durante más de siete décadas. Sin embargo, sus deficiencias son bien conocidas. La hipocresía ha sido una característica, más que un defecto. La soberanía rara vez se ha traducido en igualdad. Las grandes potencias, y en especial Estados Unidos, han gozado de un estatus especial, mientras que otros estados han quedado relegados a los márgenes del orden.
Hoy en día, los críticos y adversarios de Estados Unidos y del viejo orden son más decididos y capaces. Han avivado la división en las democracias occidentales y han buscado separar a Europa de Estados Unidos, en un intento por debilitar la alianza transatlántica y socavar su papel como ancla de este orden. Muchos estados rechazan el estatus especial otorgado a Estados Unidos y están decididos a asegurar su autonomía. Sin embargo, pocos de estos estados coinciden en una visión alternativa para dar coherencia y previsibilidad a las relaciones internacionales. Turquía y Arabia Saudita, por ejemplo, siguen buscando estrechar relaciones con Estados Unidos, pero también se han comprometido a asegurar su libertad de maniobra, en parte, diversificando su política exterior mediante alianzas con China y Rusia.
Una estrategia de evasión similar es evidente entre otras potencias emergentes. Brasil puede adoptar el orden internacional liberal, pero también acoge con satisfacción la multipolaridad precisamente porque considera que este cambio reduce el dominio de Estados Unidos. India busca una sólida alianza bilateral con Estados Unidos, pero mantiene estrechos vínculos con Rusia y se presenta como líder (con sus socios del Sur Global) en el mundo en desarrollo. Tanto a Brasil como a India se les ha negado el acceso a los puestos más preciados en las principales organizaciones multilaterales, pero es poco probable que ellos —y otros— acepten esta exclusión para siempre. Si la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU sigue siendo una quimera, o si las cuotas de voto en el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial no se redistribuyen para reflejar los cambios en la distribución del poder, en particular el ascenso de China, estas instituciones perderán su relevancia y legitimidad. Las crecientes expectativas entre las potencias emergentes se verán satisfechas mediante nuevos puntos de acceso e influencia.
Los acontecimientos más sorprendentes provienen de Europa. Los líderes políticos de Francia y Alemania aún se aferran a los fundamentos del orden liderado por Estados Unidos. Sin embargo, cada vez más, estas dos potencias europeas clave buscan fortalecer sus capacidades nacionales e intraeuropeas y profundizar la influencia colectiva de Europa en la OTAN, con el objetivo de lograr una mayor autonomía estratégica respecto a Estados Unidos. Al mismo tiempo, el poder de los grupos de extrema derecha en Europa ha crecido. Estos grupos adoptan abiertamente valores antitéticos al orden liberal y representan un desafío constante para el esfuerzo por forjar una agenda más sólida y coherente entre los Estados europeos.
Estados Unidos siempre ha sido un multilateralista renuente, afirmando su excepcionalismo, rechazando la ratificación de numerosos tratados jurídicos internacionales e insistiendo en tener poder de veto, una participación dominante en los votos o alguna otra exención legal para salvaguardar su soberanía incluso en el contexto del multilateralismo.
Pero el cambio más fundamental de todos ha sido el giro de Estados Unidos contra los principios organizadores del orden internacional liberal. Muchos observarán que Estados Unidos siempre ha sido un multilateralista reticente, afirmando su excepcionalismo, rechazando la ratificación de numerosos tratados internacionales e insistiendo en tener poder de veto, un porcentaje de voto dominante o alguna otra exención legal para salvaguardar su soberanía, incluso en el contexto del multilateralismo. Los compromisos de Estados Unidos con el multilateralismo y el libre comercio también han ido en declive durante más de dos décadas. A pesar de esta tendencia, Estados Unidos se ha mantenido firme en la convicción de que su participación en instituciones multilaterales se beneficia. Es decir, hasta hoy. La elección del presidente Donald Trump para un segundo mandato ha supuesto un ataque sostenido al multilateralismo, el Estado de derecho e incluso la norma de soberanía.
Esto ha marcado el camino para una nueva era en las relaciones internacionales. Conceptualmente, este próximo período de relaciones internacionales puede verse como un momento de reordenamiento, con múltiples impulsores estructurales, pero el presidente Trump es más que un síntoma. Está trastocando los tres rasgos que definen el orden internacional liberal al rechazar el multilateralismo y la centralidad de las alianzas, socavando aún más los principios del libre comercio y desafiando las normas que sustentan la democracia en el país.
El resto del mundo también ha cambiado. China se ha convertido en un competidor comparable a Estados Unidos, y las potencias emergentes y medianas tienen ahora la capacidad de influir en los resultados a nivel regional. Solo algunos de estos estados albergan ambiciones globales. Sin embargo, los problemas globales requieren urgentemente la cooperación internacional. Los rápidos avances tecnológicos se producen junto con una crisis climática, cambios demográficos y sociales a gran escala y la perspectiva de una crisis migratoria y de refugiados, mientras que los desafíos sanitarios mundiales siguen amenazando con causar disrupción.
En conjunto, estos cambios señalan la necesidad de un nuevo orden internacional. Este trabajo de investigación ha ofrecido una perspectiva sobre el deseo de diversos Estados de contribuir a este objetivo.
Nuestra investigación partió del supuesto de que, en un sistema donde el poder está mucho más disperso que en cualquier otro momento desde la Segunda Guerra Mundial, importa cómo otros Estados, además de Estados Unidos, conciben el orden internacional. Reconocemos también que el proceso de construcción del orden es dinámico, interactivo y está sujeto a acontecimientos, algunos conocidos y otros desconocidos, con distintos grados de relevancia. Muchos anticiparon que la pandemia de COVID-19 conduciría a una reorganización fundamental de las relaciones internacionales, por ejemplo. Finalmente, la pandemia exacerbó las desigualdades y desequilibrios existentes y dejó intactos muchos de los fundamentos del poder. Otros acontecimientos, como la proliferación de armas nucleares, tienen el potencial de alterar los órdenes regionales, pero aún de maneras indeterminadas.
El futuro orden internacional
Podrían pasar dos décadas antes de que podamos describir con seguridad, y mucho menos caracterizar, un futuro orden internacional. ¿Qué posibles acuerdos podríamos anticipar? Ya ha habido un aumento en el número de estructuras alternativas de gobierno entre grupos específicos de Estados y en temas específicos. Es probable que este período de dinamismo, adaptación, controversia y cambio sea el rasgo distintivo de las relaciones internacionales en el futuro próximo.
El fin de Occidente y de la asociación transatlántica
En respuesta a la invasión ilegal de Ucrania por parte de Rusia, la alianza transatlántica demostró una unidad y resiliencia inesperadas, basándose en patrones de cooperación cimentados por una alianza de décadas. Esta alianza se mantuvo firme frente a las acciones de un estado autoritario decidido a violar la soberanía territorial de Ucrania y, al hacerlo, a atacar la norma más fundamental del orden posterior a 1945. Sin embargo, ahora parece improbable que persista la solidaridad occidental contra la agresión y la falta de una postura intransigente. Tres años después de la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia, Trump busca llegar a un acuerdo con el presidente ruso, Vladimir Putin. Europa ha recibido presiones del presidente Trump para que se comprometa con su propia defensa, y los líderes del continente se preparan para unas relaciones más impredecibles y potencialmente adversarias con Estados Unidos.
Esto podría dar lugar a un orden internacional cohesionado por una asociación transatlántica con intereses compartidos, pero la confianza en este futuro se ha visto gravemente debilitada. Como se explica en los capítulos sobre Rusia, China e Irán, Occidente tiene poderosos adversarios. Al mismo tiempo, Estados Unidos parece estar reevaluando sus propios alineamientos y desestabilizando la asociación transatlántica. Sin embargo, la turbulencia actual no es el primer ejemplo de división en Occidente, y la resiliencia de la alianza transatlántica, como asociación geográfica y basada en valores compartidos, podría ser aún más fuerte de lo que creen los escépticos.
¿Una China dominante?
Algunos académicos anticipan que la siguiente fase en el desarrollo de las relaciones internacionales estará marcada no por el "orden" internacional sino por el desorden, un desorden para el cual China está preparada y para el cual Estados Unidos no. 294 Otros postulan que China se beneficiará de las disrupciones relacionadas con Trump y está bien posicionada para convertirse en una potencia dominante, quizás incluso hegemónica, en un futuro orden internacional. 295 Las últimas siete décadas sugieren que existe un deseo internacional de previsibilidad y estabilidad, incluso si está respaldado por un orden imperfecto. Sin embargo, los capítulos de este trabajo de investigación revelan inequívocamente que entre las grandes potencias emergentes, ninguna desea ver a China o a Estados Unidos dominar el orden internacional. Para la mayoría de los estados, la búsqueda de autonomía estratégica está diseñada precisamente para evitar la dependencia excesiva de Estados Unidos o de China.
Esferas de influencia
Los recientes intentos del presidente Trump de afirmar su control sobre Canadá, Groenlandia y el Canal de Panamá, y sus admirativas referencias al presidente William McKinley, han generado una oleada de estudios y comentarios que especulan sobre la posibilidad de que Estados Unidos busque dominar la soberanía en el hemisferio occidental. Dicha especulación, a su vez, ha considerado la posibilidad consecuente de un retorno a un orden internacional definido por esferas de influencia divididas entre las grandes potencias. 296
La perspectiva de un gran acuerdo entre hegemones regionales no logra captar la complejidad de las relaciones internacionales actuales.
No está claro cómo se dividiría exactamente el mundo en tal escenario. La posibilidad de que Estados Unidos ceda influencia a China en el Indo Pacífico, en particular en la cuestión de Taiwán, a cambio del control del hemisferio occidental requeriría un cambio radical en la política estadounidense. Para que Europa y Rusia lleguen a un acuerdo sobre las esferas de influencia en sus regiones, también se necesitaría revertir 30 años de historia. De hecho, la perspectiva de un gran acuerdo entre potencias hegemónicas regionales no capta la complejidad de las relaciones internacionales actuales. Es improbable que Estados Unidos renuncie a sus intereses en Australia, India, Japón o Corea del Sur, y mucho menos en el resto de Asia. Los propios países de Asia y el Pacífico se muestran reacios a participar en este tipo de contienda entre grandes potencias. China tampoco muestra señales de estar dispuesta a renunciar a su presencia en Latinoamérica o África. La propia capacidad colectiva de Europa para defender y asegurar una esfera de influencia (cuyos límites, en cualquier caso, serían difíciles de definir) está lejos de materializarse.
Multipolaridad
Muchos de los Estados analizados en este documento describen el orden existente como multipolar, en lugar de unipolar o bipolar. Algunos Estados acogen positivamente la multipolaridad porque creen que les brinda la oportunidad de diversificar sus alianzas y limitar su dependencia externa. Sin embargo, la realidad es que el poder global está mucho menos distribuido de lo que algunos Estados creen. Brasil, Indonesia, Rusia, Arabia Saudita, Sudáfrica y Turquía son potencias significativas por sí mismas; sin embargo, según la mayoría de las definiciones convencionales de poder militar y económico, Estados Unidos y China se encuentran en una categoría aparte. La noción de un mundo multipolar con numerosas potencias con influencia regional, múltiples alineamientos y cierto grado de autonomía es, no obstante, significativa, sobre todo porque los Estados creen en la existencia de dicho mundo.
¿La reinvención del orden liberal internacional y de Occidente?
Hoy en día, pocos consideran la posibilidad de que el ascenso del presidente Trump sea una mera aberración y que su disrupción se limite a un mandato de cuatro años. Académicos, analistas y legisladores coinciden, en cambio, en que se está produciendo un cambio más transformador y duradero. Este trabajo de investigación presenta una excepción. En su capítulo sobre Japón, Jennifer Lind argumenta que este país se beneficia del orden internacional liderado por Estados Unidos, pero preferiría un orden simplificado, basado en normas, que abrace la soberanía y se centre en los imperativos del desarrollo y la seguridad humana. Desde esta perspectiva, es mejor dejar la promoción de los derechos humanos y la democracia en manos de los estados soberanos.
También es posible que la democracia en Estados Unidos demuestre ser mucho más resiliente de lo que anticipan los escépticos actuales. Un nuevo Partido Republicano o Demócrata estadounidense podría adoptar un compromiso más calibrado de Estados Unidos con el resto del mundo. Esto podría llevar a un liderazgo estadounidense a defender una forma de internacionalismo basada en intereses compartidos y que, si bien definida por el interés nacional estadounidense, también beneficie a otros estados. Es concebible que esta agenda se centre en la cooperación internacional para abordar los principales desafíos públicos globales: el cambio tecnológico (incluida la inteligencia artificial), el cambio climático, la salud pública y, por supuesto, la paz y la seguridad. Este nuevo orden internacional liberal también podría brindar un mayor margen para el regionalismo, el minilateralismo y el plurilateralismo. Podría empoderar a las coaliciones de los dispuestos, respetar la soberanía y poner menos énfasis en la aplicación de los derechos humanos o la exportación (e imposición) de valores.
La importancia de la agencia y la contingencia
Estados Unidos y los 11 adversarios, socios y aliados que analizamos en este documento se encontrarán entre los más influyentes a la hora de determinar la naturaleza y las estructuras del futuro orden internacional. Sin embargo, otros Estados serán cruciales para moldear la resiliencia de cualquier potencial de gobernanza global u orden internacional. África merece un documento propio, dada su probable relevancia futura. Los avances tecnológicos, el cambio climático, la inmigración y el cambio demográfico pondrán a prueba la capacidad de cooperación de los Estados.
En todo esto, es fundamental no subestimar el papel de la agencia y la contingencia. Las estructuras importan; el liderazgo se subestima con demasiada frecuencia. Las personas, las coaliciones y los recursos que movilizan los líderes políticos también pueden tener un gran impacto, ya sea intencional o accidentalmente, en el esfuerzo por forjar un futuro deseable, sostenible y próspero. Deberíamos, siempre que sea posible, aprender de esta lección y elegir a nuestros líderes con sabiduría.
