Columna OpinionGlobal, 16.01.2024 Cristián Maquieira Astaburuaga, embajador (r)
Ninguna reforma de la ONU será completa sin una reforma del Consejo de Seguridad
Kofi Annan
Como se ha consignado antes en OpinionGlobal, la actual crisis del multilateralismo responde a un sistema multipolar cada vez más inoperante por la alta atomización de las potencias mundiales, así como por la presencia de múltiples actores no estatales, que son díscolos con respecto al orden internacional. La falta de consenso entre las grandes potencias, entre los países occidentales y desarrollados en general, e incluso entre las naciones del llamado Sur Global, a fin de consensuar nuevas reglas para el orden internacional, tienen al mundo hoy totalmente paralizado.
La agresión no provocada de Rusia contra Ucrania y la reacción extremadamente violenta de Israel en Gaza ante el ataque terrorista de Hamas, sin olvidar las guerras de Nigeria y Siria, así como de Azerbaiyán y Armenia, entre otras, que aparecen casi escondidas en los medios, han producido intensos clamores en los gobiernos y los medios. Todos, en mayor o menor tono, pero en particular respecto de los dos primeros conflictos armados, se refieren a la necesidad de una mayor efectividad de parte del sistema multilateral.
La gobernanza ulterior del sistema de Naciones Unidas recae en su Consejo de Seguridad de 15 miembros (5 permanentes con derecho a veto y 10 no permanentes y sin veto). Como el único órgano de la ONU facultado por la Carta para imponer sus decisiones, la gran pregunta es si el Consejo de Seguridad está o no cumpliendo con su tarea.
Esto no significa que sea el único o principal órgano de la ONU que requiere de reformas. Un caso emblemático (además del de Seguridad) es el Consejo de Derechos Humanos, compuesto por 47 miembros, seleccionados exclusivamente por distribución geográfica equitativa. Ello, permite que violadores de derechos humanos sean incluidos entre sus participantes y se permitan -con toda inmoralidad- pasar juicio sobre sus pares. El Consejo de Derechos Humanos debiera estar abierto a la participación de todos los miembros de la ONU, como una asamblea general, para que sirva de anulación de los esfuerzos de los violadores para redimirse con otros.
Ahora bien, en cuanto a la reforma del Consejo de Seguridad, la entendemos en los términos del profesor Edward Luke: “intentos y/o actos de modificación de la composición, del estatus y los poderes de voto de los miembros, así como la toma de decisiones del Consejo de Seguridad”.
Es curioso que muchos estados luchan por sumarse a una institución cuyos cimientos se mantienen contrarios a los principios de la ONU. A saber, la universalidad e igualdad soberanas. Ello, debido a que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sigue siendo (todavía) la institución más autorizada sobre cuestiones de paz y seguridad internacionales.
En el año 2005 se llevó a cabo una Cumbre Mundial de Naciones Unidas sobre los “Objetivos de Desarrollo del Milenio”, en la cual estuvieron presentes más de 170 jefes de estado y de gobierno, aprobándose un documento final que afirma, entre otros temas, que mediante la reforma el Consejo puede lograr ser: “ampliamente representativo, eficiente y transparente y así mejorar su eficacia y la legitimidad y ejecución de sus decisiones”.
Han transcurrido casi veinte años desde que se aprobó el documento y sería interesante indagar el resultado de las gestiones de los Estados en este punto concreto del compromiso mundial del 2005. Más específicamente, si el gran intento de someter el uso de la fuerza al imperio de la ley había fracasado. De hecho, es así.
El Consejo de Seguridad y, en particular sus cinco miembros permanentes o P5 (China, EEUU, Francia, Reino Unido y Rusia), han sido culpables de aplicar dobles raseros al momento de cumplir el derecho internacional. Encaja en esta opinión la guerra de Vietnam por Estados Unidos; la de Chechenia por la URSS; y Argelia con Francia, que nunca estuvieron en la agenda del Consejo.
El entonces secretario general Javier Pérez de Cuéllar imploró a los miembros permanentes que utilizaran sus privilegios especiales para mantener la paz internacional. El poder de veto, les recordó en 1987, “no es algo que la Carta les hayan dado generosamente a los miembros de las Naciones Unidas Naciones. El poder de veto implica que tienen que trabajar para alcanzar el acuerdo para la solución pacífica de los problemas internacionales”.
Una y otra vez, el desempeño del Consejo ha frustrado las esperanzas de que sus miembros, de alguna manera, superaran sus estrechos intereses y trabajaran juntos para establecer una paz más duradera. Incluso, cuando los miembros del Consejo han estado de acuerdo, a menudo son incapaces de trazar un rumbo coherente hacia su objetivo. El Consejo ha demostrado ser errático (Rwanda viene a la memoria) y, a veces, simplemente incompetente para gestionar y supervisar operaciones de mantenimiento de la paz, regímenes de sanciones, guerra, juicios por delitos, y las demás actividades que haya autorizado. Con demasiada frecuencia, las conversaciones sobre el Consejo terminan deplorando sus limitaciones.
Una segunda función del Consejo de Seguridad, menos conocida y celebrada, según David Bosco, es la de concierto entre las grandes potencias, particularmente en el contexto de las grandes guerras del siglo pasado.
De acuerdo con esa lógica, las centrales nucleares en Irán, las masacres en los Balcanes y el caos en Irak o Afganistán son problemas de seguridad y tragedias humanas, ya que conflictos directos entre cualquiera de las grandes potencias en la era nuclear sería un cataclismo.
Parece irrebatible que sí el Consejo es útil en su modo concertacionista, pero mediocre en su modo más ambicioso de gobernanza global, ¿por qué no abandonar la presunción de que está gestionando ¿la paz y seguridad internacionales? Una multitud de otras organizaciones, muchas de ellas a nivel regional, podrían llenar el vacío de gobernanza. Winston Churchill tuvo una visión de una red descentralizada de organizaciones regionales que mantuvieran la paz. Fue rechazado al momento de la fundación de la ONU, pero sigue siendo plausible y prometedor. La Unión Europea y la OTAN se están expandiendo y asumiendo nuevas responsabilidades en lugares tan distantes como Chad y Afganistán. La Unión Africana ha enviado tropas a varias zonas de crisis de ese continente.
Helas, hay un problema. Aparentemente, existe una relación simbiótica entre funciones de gobierno y las de concertación del Consejo. El Consejo se reúne periódicamente, precisamente, por su responsabilidad de mantener la paz y seguridad internacionales y gestionar las operaciones activas de las Naciones Unidas sobre el terreno. Si esas cargas fueran trasladadas formal o informalmente a otra organización, la energía se apagaría y su utilidad como concierto entre las grandes potencias prácticamente desaparecería. Por lo tanto, es indispensable mejorar la primera sin afectar la segunda.
Por otra parte, la institución no ha sabido adaptarse a cambios en las últimas seis décadas, como descolonización, el ascenso de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) y del MINT (México, Indonesia, Nigeria y Turquía), y la globalización en general.
Como tal, el Consejo de Seguridad de la ONU representa hoy una estructura obsoleta, surgida de la II Guerra Mundial, que no responde suficientemente a las preocupaciones que invocan al Consejo y sigue estancado en una situación cada vez más cuestionada de estructura de la Guerra Fría, donde la mayoría de los países del mundo quedan al margen de sus decisiones.
Ciertamente, el Consejo de Seguridad sigue siendo la más autorizada entidad internacional sobre cuestiones de paz y seguridad. Juega un papel importante en la aprobación de misiones de mantenimiento de la paz, regímenes de sanciones, y esfuerzos para resolver conflictos. Al mismo tiempo, en este escenario internacional múltiple, ¿cómo es que hoy que el P-5 conserva un papel privilegiado entre las naciones? ¿Cómo es que Francia y el Reino Unido conservan sus privilegios permanentes, cuando en el siglo XXI aportan muchos menos fondos a las instituciones globales de paz y seguridad que Japón y Alemania, por ejemplo?
Asimismo, ¿cómo pueden África, América Latina y los Estados árabes ser mantenidos prácticamente al margen? Cuando el sistema actual se cambió por última vez hace seis décadas, 142 de los actuales 193 estados miembros aún no existían y estaban bajo control colonial o considerado parte de otro país. Eso es inaceptable para un órgano que tiene el mandato de representar a los demás miembros. Por ello, esto tiene que cambiar.
El tiempo transcurrido desde la invasión de Rusia a Ucrania no ha hecho más que fortalecer un consenso ya generalizado, que por ahora no incluye a los P-5, sobre el quiebre del Consejo, y los posteriores llamados a un cambio cobraron un impulso real. Aun así, una verdadera reforma estructural sigue siendo una perspectiva lejana: no importa cuántos reconozcan públicamente sus reglas injustas, es improbable que los miembros permanentes socaven sus propias ventajas en el Consejo. Hay sola una explicación para ello. Los países emplean, en la búsqueda de poder, todos los recursos a su haber, sin jamás renunciar voluntariamente a ellos.
Una reforma estructural implica enmiendas a la Carta de la ONU. Por ejemplo, cambios a la composición de la membresía en el Consejo, o bien, a la delegación de la prerrogativa de veto. Para aprobarse, deben concurrir los votos positivos de 2/3 de los miembros, incluidos los de los cinco miembros permanentes. A su vez, una vez aprobadas dichas enmiendas, ellas deben ser ratificadas por los parlamentos nacionales.
Es el veto el que impide al Consejo cumplir con su mandato global, pero no hay que hacerse ilusión alguna de que el P-5 apruebe una supresión. Tal vez acepten, con renuencia y eventualmente, ampliar el Consejo a 20 o 25 miembros, con algunos permanentes adicionales, pero sin veto y el resto no-permanente. Su objeción reside en que una ampliación afectará la efectividad y eficiencia del órgano y, como ellos están representados, no les preocupa la de los demás. Ello es un problema, pues en su composición actual sólo representa al 7,8% de membresía de la ONU.
Hay muchas propuestas dando vueltas en cuanto a la ampliación. Una antigua se refiere a Alemania, Brasil, India y África del Sur como miembros permanentes sin derecho a veto, que sin estar muy cerca de funcionar además tuvo problemas por la resistencia de otros africanos a Sudáfrica. Luego está la del grupo intergubernamental creado por el exsecretario general Kofi Annan que propuso dos categorías: El modelo A, prevé seis nuevos puestos permanentes, sin veto, y tres nuevos puestos no permanentes con mandatos de dos años, divididos entre las principales áreas regionales; y el modelo B, que no prevé nuevos puestos permanentes, pero crea una nueva categoría de ocho puestos renovables de cuatro años y un nuevo puesto no permanente (y no renovable) de dos años, divididos entre las principales áreas regionales. Hay una iniciativa adicional, bastante interesante, compuesta de la siguiente manera: Los miembros permanentes del Consejo de Seguridad debería ampliarse de cinco a doce sin veto, incluyendo a Brasil, Alemania, Japón, India, dos naciones de África (probablemente Nigeria y Sudáfrica), y uno del mundo árabe (posiblemente Egipto).
La facultad del veto no va a desaparecer, pero lo que sí puede ocurrir es la moderación de su uso. A eso apunta la resolución 76/262 de la Asamblea General de la ONU (AGNU), que convoca a la AG a reunirse en 10 días de la emisión de un veto, con el fin de analizar la decisión. En el curso del debate, muchas delegaciones expresaron su convicción de que el veto responde a la geopolítica de otros tiempos, en tanto que Francia señaló que su país sólo había utilizado el veto 18 veces desde 1945 y que no lo ha utilizado en absoluto en los últimos 30 años, por lo que invitó a los otros permanentes hacer lo propio. Observó que tal medida se basa en un compromiso político y no requiere de una revisión de la Carta de las Naciones Unidas. Por su parte, el representante de EEUU también dijo que su delegación estaba comprometida a abstenerse de utilizar el veto excepto en circunstancias excepcionales y extraordinarias. “El mandato de convocar una reunión de la Asamblea General cada vez que se emita el veto es un paso importante hacia la rendición de cuentas y la transparencia”, añadió. Innegablemente es un paso que esperamos se cumpla.
Mientras tanto, existe la esperanza de que, con la ampliación de los permanentes, se lleven a cabo más negociaciones al interior del referido Consejo.
Y, visto que esto tiene algo de “Alicia en el País de las Maravillas”, si no fuera tan grave, no queda otra por ahora que la reforma de los métodos de trabajo, pues se puede acordar dentro del Consejo y no requiere enmiendas a la Carta, ya que el Consejo (artículo 30 de la carta de la ONU) es dueño de sus procedimientos. La reforma de los métodos de trabajo ha sido catalogada como la solución factible al problema de los desafíos del Consejo y, a la vez, como el “primo poco atractivo de la reforma dominante del debate”, lo que les daría más agilidad y eficiencia a los trabajos, pero no mucho más.
En general, ampliar el número de miembros permanentes le daría más credibilidad y legitimidad al Consejo de Seguridad de la ONU en el ámbito global y, por lo tanto, más apoyo a sus acciones. La incorporación de cinco a siete miembros permanentes significará que miles de millones de personas tener un papel más directo en las acciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en un momento en que la aceptación en el mundo es crítica. Aunque con una ampliación de esa naturaleza no se asegura que el Consejo funcionará mejor, será más representativo o producirá soluciones más audaces a estos desafíos. Al menos, es un comienzo.
Sin este enfoque radical, el Consejo de Seguridad de la ONU seguirá siendo parte del problema de la seguridad internacional y no parte de la solución.
