Integración física e integración económica: un largo dilema en América Latina

Jaime Undurraga M.*

Hace ya varias décadas, a fines de los años 60 del SXX, comienza todo un movimiento en América Latina tratando de emular el ejemplo de la integración europea, producto del tratado de Roma, que crea la Comunidad Económica Europea.

Con la asistencia del BID, se comienzan a instalar una serie de mecanismos e instituciones en pos de dicho objetivo: se crea la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), con sede en Montevideo, se abren líneas de crédito internacional para financiar la nueva institucionalidad; se produce una febril hemorragia de reuniones y negociaciones entre los países miembros; el BID crea el Instituto para la Integración de América Latina (INTAL); países que desean avanzar más rápido crean el Grupo Andino y la Corfo Andina; etc. Se hablaba de la Integración Centroamericana como una “joyita” que sólo había que pulir un poco.

En general, una época en que la palabra “Integración y Mercado Común” era lo que correspondía y la novedad a la cual se le dedicaban enormes energías y cuantiosos recursos. Era el futuro.

Pero como suele ocurrir en la historia de América Latina, a mi juicio, en que somos regularmente buenos en definir qué hay que hacer pero muy malos en el “cómo hacer” (la gestión), todo el impulso integracionista avanza los primeros años y luego comienza a estancarse. Mientras la ALALC negociaba las rebajas de aranceles iniciales referidos a los productos básicos que cada miembro producía (commodities), no había problema. Pero cuando se trata de avanzar a productos más manufacturados o diversos tipos de servicios, el proceso de negociación se hace lento e ineficaz.

¿Cómo se refleja este desgaste del proceso de integración regional y por qué ocurre? Estas son las preguntas que trataremos en parte de responder en este artículo, como hipótesis de trabajo. Desgaste, paralización o desnaturalización del mismo que sigue vigente hasta hoy días en varios países de la región.

Uno de los signos que me tocó observar al respecto, y que sigue vigente hasta el día de hoy, es la distinción que se hacía entre Integración Física e Integración Económica. Ya Onganía en Argentina (1968) planteaba que Argentina buscaría primero la integración física y luego la económica. Y esa ha sido la postura argentina hasta el día de hoy curiosamente.

¿Por qué esa distinción y qué consecuencias acarrea? La distinción es válida ya que la integración física es un proceso Complicado y la integración económica es un proceso Complejo. Y por tanto sus consecuencias son absolutamente distintas. Un proceso es complicado cuando básicamente, fuera de tener las habilidades técnicas correspondientes, conocemos su imput, conocemos el proceso, y podemos saber su output.

Cuando hablamos de Integración Física estamos hablando de procesos absolutamente predecibles en el futuro y controlables. Si hablamos de carreteras, de puentes, oleoductos o cualquier obra física binacional o internacional, hablamos de obras que no difieren en su naturaleza de las que se pueden construir dentro del país respectivo. Si acordamos una serie de obras de integración física entre Chile y Argentina (¡que se siguen planificando y discutiendo desde los años 70!) sabemos de antemano cómo vamos a definir la carretera: su espesor, radio de curvas; longitud; tipo de transporte que soportará; obras accesorias para su correcto funcionamiento; etc. Sabemos de antemano de qué se trata; cómo se construye; y como la vamos a operar. Pero lo más importante es lo último. Ante cualquier problema político o de otra índole, cualquiera de los países involucrados puede suspender el uso de la obra física. Por eso, son predecibles y controlables y, por lo tanto, mucho más fáciles de negociar.

En cambio, cuando nos referimos a la Integración Económica, nos estamos refiriendo a un proceso Complejo: no sabemos su imput, no conocemos el proceso porque es tremendamente dinámico, y menos podemos anticipar sus resultados. Los procesos complejos involucran necesariamente relaciones entre las personas y, por tanto, estamos ante sistemas complejos adaptables. Las relaciones económicas son esencialmente dinámicas y van evolucionando permanentemente, a través de la competencia, la colaboración u otras formas que los seres humanos descubren y aplican para lograr sus diversos objetivos.

Un proceso complejo tiene riesgos por definición. Chile decide correr ese riesgo al abrir su economía a fines de los 70 y competir en el mundo, rompiendo décadas de proteccionismo y de “Desarrollo Hacia Adentro” como predicaba la CEPAL. Dada las experiencias positivas a nivel mundial, parecía lógico que dicho riesgo valía la pena correrlo y entrar a competir sin vacilaciones. Nuestra institucionalidad se adaptó; nuestros empresarios le perdieron el miedo a competir; y nuestros consumidores empezaron a ver las ventajas del sistema.

Pero no fue así en toda América Latina, y tampoco sigue siendo así hoy día. Hay países que persisten en el esquema proteccionista de su economía y, por tanto, la integración económica de verdad les resulta demasiado incómoda para su visión ideologizada. Por tanto tratan de implementar con bombos y platillos la Integración Física, pero evitan avanzar decididamente en la Económica.

¿Qué sacamos con llenarnos de pasos fronterizos pavimentados y túneles entre Chile y Argentina si no mejoramos la facilitación administrativa de las cargas y la agilización del libre tránsito de personas y bienes? Sin duda que el tránsito de personas se ha ido agilizando pero el de las cargas aún sufre la visión cortoplacista de esquemas económicos proteccionistas. Curiosamente, debido a estas visiones proteccionistas, la Integración Económica de América Latina no avanzó más allá de unos pasos iniciales precisamente por esta aversión al riesgo económico. La Comunidad Europea sí avanzaba rápidamente en su proceso debido a una visión económica más homogénea. Y ello implicaba un verdadero libre tránsito de personas y mercaderías con tratados expeditos y eficientes (Convenio TIR por ejemplo, para el tránsito de camiones en toda la Comunidad y hoy en toda la Unión Europea).

Por otra parte, la Alianza del Pacífico ha avanzado tanto debido a que los países que la conforman tienen la misma mirada económica y abogan por la apertura de sus economías al mundo. En cambio, los otros mecanismos de integración, como el Mercosur, siguen atrapados en esta visión restringida de la economía de varios de sus países miembros y, por tanto, temerosos de correr los riesgos de una economía abierta al mundo. Muchas reuniones y poca gestión.

En definitiva, y tratándose de Argentina, nuestro principal vecino, seguiremos preocupados y discutiendo hasta la saciedad la Integración física pero también Argentina seguirá usando el “freno de mano” para la integración económica, mientras sigan en boga los modelos populistas  que ha tenidos por décadas y que hoy día siguen vigentes.

* Abogado y consultor de empresas

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