Columna El Líbero, 18.10.2020 Jorge G. Guzmán, Mag., ex diplomático, MPhil & PhD Polar cantabrigiensis
De él es la responsabilidad política -y también histórica- de evitar que, en ausencia de los estudios y acciones diplomáticas respectivas, los derechos soberanos de nuestro país continúen desdibujándose producto de la falta de análisis y visión geo-estratégica.
Un mensaje circular de la Cancillería a todas sus misiones en el exterior -“filtrado” este fin de semana a algunos medios de Santiago- reacciona a la campaña mediática argentina orientada a “socializar” su concepto de “país bi-continental, gigante geográfico”. Se instruye a nuestras embajadas sobre las pretensiones territoriales de Argentina sobre territorios submarinos en el Atlántico Sur, el Mar Austral Circumpolar y la Antártica, y las acciones chilenas adoptadas hasta ahora. Recordemos que hace algunas semanas el Congreso argentino aprobó una ley sobre la plataforma continental extendida más allá de las 200 millas, que, junto con reclamar cerca de 1.600.000 kms cuadrados de territorio submarino, constituyen, según el gobierno de ese país, los “límites definitivos y obligatorios” de la “Argentina bi-continental”.
Nada importaría a nuestra política exterior, si no fuera porque entre esos 1.600.000 kms cuadrados se incluye parte de la Antártica Chilena, además de una “medialuna” de casi 10 mil kms cuadrados de territorio submarino magallánico, situado dentro de la proyección de las 200 millas de las Islas Diego Ramírez.
1. La medialuna pretendida por Argentina: la “zona cero” de la política exterior chilena
El citado documento del Ministerio de Relaciones Exteriores avanza en el giro político iniciado con el ex Canciller Ribera (Estatuto Antártico y recursos financieros para acelerar los trabajos geo-científicos), a la vez que anuncia valiosos resultados en la plataforma pascuense y el inicio de los trabajos geo-científicos y legales para definir los límites de nuestra plataforma continental antártica. Sin embargo -y curiosamente- nada dice respecto de “la medialuna” pretendida por Argentina, que ilustra la disputa geopolítica que nuestros vecinos nos han planteado en el austro.
Alarma la falta de atención con que nuestra diplomacia enfrenta el problema internacional que representa dicha “medialuna”, pues sabemos que con nuestros vecinos no bastan las Notas ni el derecho. Hay que terminar de aceptar que esta no será una cuestión puramente “legalista”, sino que un diferendo esencialmente “político y geopolítico”: el Tratado de Paz y Amistad de 1984 con su “martillo” que concluye en el Punto F de la delimitación marítima no fueron obra del Derecho Internacional, sino que de una transacción política.
Este no es -tampoco- un mero asunto de “delimitación de territorios”. No lo es, porque el reclamo argentino al sureste del Punto F del Tratado de Paz y Amistad de 1984 (TPA) no obedece a la lógica de ese instrumento bilateral, sino que a una lógica geo-legal maximalista derivada de una interpretación ad hoc de la Convención del Mar. En términos de la “jerarquía de las normas”, la pretensión argentina supone afirmar que la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar prima sobre el TPA. Curiosamente, esta lógica afirmada por nuestro vecino es muy conveniente para Chile.
Argentina no tiene continuidad natural hacia la Antártica. El éxito de su reclamo sobre un enorme arco de territorios insulares administrados por el Reino Unido depende, enteramente, de que se reconozca su soberanía sobre los mismos (algo muy poco probable). Por esto, en los hechos, el arco geo-legal que encapsula el reclamo argentino de plataforma continental de 2009 no tiene aplicación, ni política, ni legal, ni material. Así de simple. Dicho de otro modo, la proyección argentina a la Antártica está “técnicamente encerrada” entre el arco formado por las Islas Sandwiches del Sur, Georgias del Sur y Falkland/Malvinas (en poder del Reino Unido), y las Islas Australes “al sur del canal Beagle” (todas de soberanía chilena). Política y legalmente hablando, la geografía vuelve al reclamo argentino sobre el continente blanco “una expresión de deseo”, difuso y muy complejo de acreditar.
Así, con perspectiva de largo plazo, para la política exterior argentina la importancia de la “medialuna” de apenas 9.700 kms. cuadrados de plataforma continental es -geopolíticamente hablando-más importante que el Campo de Hielo Patagónico Sur. La cualidad antártica argentina “respira” con la “medialuna” al sur este de Diego Ramírez: sin ella su supuesta “bi-continentalidad” queda truncada entre los candados británico y chileno.
Llama entonces la atención el extravío geo-estratégico con el que la Cancillería pareciera seguir entendiendo este asunto: resulta difícil comprender por qué nuestra diplomacia se resiste a aceptar que las regiones al sur del Cabo de Hornos y Diego Ramírez son áreas con alto potencial de conflictividad, que en nuestro análisis ameritan un lugar prioritario. El problema actual para la política exterior chilena está en “la medialuna”, no en Rapa Nui, tampoco, al menos “por el momento”, en la Antártica, que hasta 2048 debería -en principio- seguir sometida a la normativa del Sistema del Tratado de 1959.
La “medialuna” de territorio singularizada por la ambición geopolítica de nuestros vecinos ofrece oportunidades inigualables para la política exterior chilena: si existiera la voluntad política para combinar la proyección de los Archipiélagos de Cabo de Hornos y Diego Ramírez con, primero, la presencia de ciertas “elevaciones submarinas“ y, segundo, la estructura de los sedimentos marinos resultantes de la dinámica de la Corriente Circumpolar Antártica y la Corriente del Cabo de Hornos, el límite exterior de la plataforma continental extendida chilena podrían sobrepasar la longitud 53° Oeste: es decir, que “sin torcerle la nariz“ a la realidad geográfica y sin violentar ninguna obligación internacional, nuestra soberanía submarina podría quedar demostrada legal y científicamente incluso más allá del límite oriental de la Provincia Antártica (53°Oeste), Territorio Chileno Antártico incluido.
2. La Región de Magallanes: ¿zona de sacrificio o moneda de cambio?
El anuncio de que Chile hará -después de más de 11 años- una presentación relativa a su territorio polar (solo entonces la Comisión de Límites de la Plataforma Continental podrá verificar una “superposición de reclamos“) exige clarificar que tal “reclamo” chileno incluirá no sólo las áreas submarinas proyectadas desde nuestras costas antárticas, sino que también el resto de la plataforma continental magallánica que se extiende desde y hasta nuestras “islas al sur del Canal Beagle”. Por ahora esto no está de ningún modo claro, ni en las declaraciones del Canciller Allamand, ni en las notas de prensa de su Ministerio.
Lo anterior es preocupante toda vez que hasta mayo pasado los “especialistas” del Estado habían evitado hacerse cargo del hecho evidente de que la presentación argentina de plataforma continental más allá de las 200 millas le imponía a la relación bilateral un enorme desafío jurídico, distinto y quizás más complejo que aquel del Campo de Hielo Patagónico Sur.
En los hechos, la “medialuna” de territorio y recursos naturales adyacentes al Punto F del TPA supone un “sobregiro ex profeso” del gobierno argentino sobre la “cuenta” de la relación bilateral. Esto, porque entre otros aspectos, ese “sobregiro” importa:
Reclamar soberanía sobre territorio chileno situado dentro de la proyección legal de las 200 millas marinas de las islas Diego (Art.76.1 de la Convención sobre el Derecho del Mar);
Intentar de “validar” sobre Chile el concepto argentino de “margen continental” que, empleado sobre territorios administrados por el Reino Unido (Archipiélagos de las Falkland/Malvinas, Georgias del Sur, Sándwich del Sur y Orcadas del Sur) permite, in extremis, reclamar espacios de la Península Antártica y de las Islas Shetland del Sur: esto es, reclamar soberanía sobre parte fundamental de la Antártica Chilena. Sobre este aspecto es necesario recordar que, desde la década de 1870, nacionales de Punta Arenas y del resto del país mantienen una presencia permanente que afirma derechos soberanos chilenos sobre dichos territorios polares;
Afirmar una “versión 3.0” del denominado “principio bioceánico”. Esto, porque al alcanzar el Punto F del Tratado de Paz y Amistad, el perfil de la “medialuna argentina” se ajusta a la longitud del “meridiano del Cabo de Hornos”. Como seguro es del conocimiento de “los especialistas” de la Cancillería, junto con el obvio reconocimiento de nuestra soberanía sobre las “islas al sur del Canal Beagle”, durante la mediación papal la única victoria pírrica del país fue desmontar dicha invención geopolítica, cuyo objetivo evidente no es otro que bloquear nuestra continuidad geográfica hacia y desde la Antártica.
Algunos observadores del problema sostienen que la “intención oculta” de “los especialistas” de la Cancillería apunta a “empaquetar” la cuestión de la plataforma continental de nuestros archipiélagos australes, separándola de nuestro territorios propiamente antárticos, para luego emplearla como “moneda de cambio” en la aún no resuelta cuestión del Campo de Hielo Patagónico Sur. Si ese fuera el caso, se confirmaría que la diplomacia chilena continúa sin comprender el valor geo-económico y
geo-estratégico de la Patagonia Austral y del Archipiélago Fueguino, territorios que, conforme con una tradición reciente y probadamente contraria al interés del país, no son más que “zonas de sacrificio” en situaciones de crisis vecinal.
3. Lapsus linguae: la importancia de la exactitud conceptual
Por ahora, la estrategia del Canciller Allamand tampoco parece clara en los conceptos técnicos. En primer lugar, porque el reclamo argentino de plataforma continental de 2009 y 2016 no ha sido “validado por Naciones Unidas”, sino por la Comisión de Límites de la Plataforma Continental; esto es, por uno de los cuatro organismos creados por la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Para que se entienda mejor, esa Comisión no depende ni de la Asamblea General, ni del Consejo de Seguridad, sino de la Reunión de los Estados Partes de esa Convención. Este instrumento jurídico es -como regularmente se dice- “la Constitución de los océanos”, en tanto ha codificado el moderno Derecho del Mar, que también es parte de nuestro ordenamiento jurídico desde que el país la ratificara en 1997. Por lo mismo, en este ámbito los compromisos internacionales del país –al igual que los de Argentina- no son “compromisos políticos”, sino “obligaciones legales”. Mientras la diferencia es -otra vez- más que semántica, en la lógica legal y geopolítica compendiada en la medialuna pretendida por Argentina yace la oportunidad para demostrar la continuidad legal y geográfica mucho más allá de la proyección de las Islas Diego Ramírez.
En segundo lugar, y con relación a los alcances del reclamo territorial argentino sobre la Antártica Americana, no es correcto sostener que la Comisión de Límites de la Plataforma Continental no se ha pronunciado al respecto, debido a que en dicho territorio existe una “superposición de reclamos”. Por tres razones de fondo desto es simplemente erróneo: (1) porque a pesar de lo consignado en la “Declaración Vergara-la Rosa” de 1948, ni Chile, ni ningún otro país, reconoce los límites de la denominada “Antártida Argentina”; (2) porque conforme con el espíritu y la letra del Decreto Antártico de 1940, Chile no ha “reclamado territorio en la Antártica”, sino que, simplemente, ha fijado los límites de un espacio geográfico que es parte del territorio nacional por razones jurídicas, históricas, económicas y geográficas; (3) porque la Comisión de Límites de la Plataforma Continental no puede constatar una superposición de reclamos, pues hasta ahora el único “reclamo” de plataforma continental es aquel de 2009 presentado por Argentina: lo que ha ocurrido es que un importante grupo de países ha solicitado a dicho organismo “no pronunciarse, por el momento”, habida cuenta de que al sur de la latitud 60° sur está plenamente vigente el Tratado Antártico (especialmente su Artículo IV). Otra vez, la diferencia es más que semántica.
4. Magallanes en la política exterior de Chile
Lo anterior es trascendente luego que -en el marco de la muy bienvenida “sumisión” sobre la plataforma continental de Rapa Nui- el gobierno anunciara que “el próximo año” hará una segunda “sumisión” esta vez sobre la plataforma continental extendida de la Antártica Chilena.
En lo inmediato esto tiene una importancia geoestratégica mayor, pues supone entender que la diplomacia chilena ha finalmente aceptado (aunque a regañadientes) que la situación geopolítica en la Región Polar Austral presenta múltiples “síntomas” que deben movernos a preocupación. Entre ellos:
El evidente neo-territorialismo disfrazado de “ciencia con múltiples intenciones” (ciencia para la cooperación y ciencia para la prospección de los recursos naturales): los reclamos de plataforma continental antártica de Argentina, Australia y Noruega son solo algunas manifestaciones materiales de este fenómeno geopolítico y geoeconómico;
El traslado hacia ambas regiones polares del enfrentamiento político y geopolítico entre China (con su declarado interés en “los recursos naturales antárticos”) y los Estados Unidos y sus aliados: Para la preocupación de muchos, China se ha declarado “potencia polar”;
La dictación de un “Código Polar” de la Organización Marítima Internacional (cuya armonización con la normativa del Sistema del Tratado Antártico amerita un estudio de detalle), y;
El impacto progresivo del cambio climático sobre el hielo terrestre y marino, con sus potenciales efectos sobre el “abaratamiento” de las actividades económicas (por ejemplo, la explotación de hidrocarburos en una extensa área de la Antártica, que ya ha sido prospectada por una empresa estatal rusa).
Todos estos fenómenos políticos, geopolíticos y geoeconómicos tienen y tendrán impacto sobre las estrategias de desarrollo de la Región de Magallanes y Antártica Chilena, ya sea en el ámbito de las oportunidades que el desarrollo de nuevas actividades económicas ocurra en el Antártico, ya sea en el ámbito de la seguridad, si es que la confrontación global definitivamente anida en nuestros espacios geográficos más australes. Desde ambos puntos de vista la supervivencia de la cooperación política y científica que desde hace 60 años tiene lugar al amparo del Tratado Antártico es de vital importancia para Magallanes. Para asegurar que el país se adaptará exitosamente a esos nuevos desarrollos, es necesario que la diplomacia y la clase política chilena tomen conciencia de que la sobrevivencia del Sistema del Tratado Antártico no está asegurada, y que, como ocurrió en el pasado, la
capacidad de nuestro país para influir sobre el futuro de la Antártica pasa, necesariamente, por el reforzamiento de nuestros derechos soberanos. Esta no es una contradicción: es pura “real politik”.
5. La hora del Presidente de la República
Según la Constitución y las leyes, la responsabilidad superior para que se verifique esta última condición corresponde al propio Presidente de la República. De él es la responsabilidad política -y también histórica- de evitar que, en ausencia de los estudios y acciones diplomáticas respectivas, los derechos soberanos de nuestro país continúen desdibujándose producto de la falta -ya muchas veces representada- de análisis y visión geo-estratégica.
Por lo mismo, en la coyuntura resulta imprescindible una declaración explícita del propio Presidente respecto de que, para su Gobierno y para el Estado de Chile, la cuestión de la soberanía nacional sobre -sin excepción- todos nuestros espacios submarinos al sur y al sureste de las Islas del Cabo de Hornos y Diego Ramírez es, primero, prioritaria y, segundo, que el Estado ya ha comprometido los recursos financieros y humanos necesarios para determinar, en el curso de los próximos meses, los límites exteriores submarinos de la Región de Magallanes y Antártica Chilena.
Mientras esto no ocurra, notas diplomáticas más, notas diplomáticas menos, el reclamo argentino seguirá fortaleciéndose. Sin una intervención directa del Presidente de la República, en este complejo y urgente asunto el interés superior de Chile seguirá desprotegido.
Los gobiernos pasan, los territorios (con sus recursos naturales de propiedad de las futuras generaciones de chilenos), quedan.
Todo lo demás está de más. Tempus fugit.
