Una nueva Unasur

Columna
El Mostrador, 17.01.2023
Juan Eduardo Eguiguren, embajador (r)

Si queremos avanzar en ese aspecto en la OEA, se hace indispensable una revisión de lo que se pretende con la CDI, que cuando se ha tratado de aplicar, los países cuestionados anuncian su retiro de la organización (Venezuela y Nicaragua). Una posibilidad para explorar a nivel latinoamericano es pensar en un tipo de mecanismo paralelo y sencillo, solo para fines de expresar posiciones conjuntas a nivel regional y multilateral, específicamente en dicha área. Con ello, se impide que esta arista afecte la convivencia en el ámbito de la CELAC o de Unasur, a la vez de evitar quedarnos sin voz a nivel global en una materia tan relevante para América Latina y el mundo.

Un grupo de expresidentes sudamericanos, entre ellos Michelle Bachelet y Ricardo Lagos, junto a otros personeros políticos y diplomáticos, enviaron en noviembre pasado una carta a los jefes de Estado de los 12 países de Sudamérica, haciendo un llamado a la integración regional y, en particular, a revitalizar Unasur.

Unasur tuvo un desempeño importante en sus primeros años de vida, tanto a nivel político como a través de algunos de los consejos sectoriales que fue estableciendo. Un mecanismo sudamericano de integración sigue siendo relevante en un espacio geográfico diferenciado en el que se hace necesaria la articulación entre los países que lo conforman. Tanto es así, que los gobiernos que suspendieron su participación en Unasur promovieron la creación en 2019 de un nuevo referente para América del Sur (Prosur), instancia que no logró posicionarse.

Si se decide que Unasur reviva, es indispensable aprender de las experiencias vividas y evitar caer en los problemas que llevaron a su virtual término en 2018. En seguida, la integración regional debe encararse por el lado del pragmatismo, porque mientras no se imponga cierta congruencia política entre nuestros países, difícilmente se podrá concordar en aspectos fundamentales, tales como la defensa de la democracia y la protección de los derechos humanos.

A continuación, haré unos breves comentarios que espero puedan servir para la reflexión en torno a darle vida a una nueva Unasur. Me referiré en particular a su organización, su relación con Celac y a su vinculación con el Mercosur, para finalizar con una reflexión acerca de cómo enfocar el tema democrático y nuestra preocupación por los derechos humanos.

Unasur renovada
Debemos recordar que cuando Ernesto Samper finalizó su período como secretario general de Unasur, en enero de 2017, los Estados miembros debieron buscar un sucesor, surgiendo el nombre del entonces embajador de Argentina en Chile, Octavio Bordón, quien contó con el apoyo o aceptación de casi todos los países, salvo la Venezuela de Maduro (a la que secundaba Bolivia). Dado que se operaba bajo la regla del consenso, no pudo llegarse a un acuerdo sobre la nueva autoridad, transcurriendo más de un año bajo una situación de caos en el seno del organismo. A eso hay que agregar que se trataba de una entidad que contaba con secretaría (con sede en Ecuador) financiada por los Estados miembros, la que por ausencia de jefatura quedó descabezada por un largo período, perdiendo Unasur su rumbo, lo que finalmente suscitó la suspensión de la participación de una gran mayoría de sus países miembros, varios de los cuales posteriormente se retiraron del organismo subregional.

En el aspecto organizacional, una de las lecciones aprendidas es la importancia de contar con un mecanismo ágil, sin burocracia, sin secretaría ni sede permanente, y que lo dirija el país que ejerza la presidencia pro tempore (PPT), siguiendo el esquema de CELAC o de la Alianza del Pacífico. También debe reflexionarse si Unasur amerita mantener la figura del secretario general, siendo que el liderazgo corresponde al jefe de Estado del país que tiene a su cargo la PPT, al igual que en las dos organizaciones recién nombradas.

Debe examinarse el tema del consenso para la adopción de algunas decisiones. La búsqueda del consenso siempre es positiva, pero no puede convertirse en un derecho de veto que paralice las actividades del mecanismo, como sucedió con la elección del secretario general en 2017-2018.

Por otro lado, es muy importante tener presente el movimiento pendular en materia ideológica que se da en los países de la región, por lo que una nueva Unasur debe ser funcional para países cuyos gobiernos cambian de signo político bajo un sistema democrático en que es normal la alternancia en el poder.

Finalmente, Unasur debe concentrarse en prioridades esenciales –y urgentes– para el espacio sudamericano, tan afectado en estos últimos años, tales como el tema migratorio, la conectividad, el cambio climático, el crimen organizado, cooperación en materia de salud, energía y otros.

Relación con Celac
Como se recordará, la iniciativa de crear un mecanismo de integración sudamericano de la cual Brasil fue un importante impulsor dejaba fuera a México, lo que fue resentido por dicho país. El establecimiento de Unasur en 2008 llevaría al gobierno mexicano a proponer transformar el Grupo de Río, más la recientemente creada CALC, en un nuevo referente que uniera a los 33 países del hemisferio (salvo EE.UU. y Canadá), vale decir, todos los Estados latinoamericanos y caribeños. México contó con el apoyo de Chile en dicho esfuerzo. De ese modo nació la CELAC en 2010.

Chile, bajo el gobierno de Piñera I, organizó la primera Cumbre de CELAC en 2013. Se utiliza en la conducción del organismo la figura de la Troika Ampliada, según la cual el país que ejerce la PPT es apoyado por el presidente previo, y por el que lo sucederá, más un Estado miembro de la Caricom. Cuba tuvo a su cargo la PPT en 2014, trabajando colaborativamente con Chile y Costa Rica (que presidiría CELAC en 2015). Estamos hablando de países con regímenes políticos muy distintos.

Cabe señalar que el problema que afectó a la CELAC a partir de 2017 fue eminentemente político, derivado de la situación que vivía Venezuela, lo que virtualmente la paralizó. La excepción fue el Foro Celac-China realizado en enero de 2018 en Santiago de Chile, el último encuentro exitoso del mecanismo regional. México primero, y ahora Argentina, han buscado darle el necesario oxígeno, teniendo como contrapartida el retiro de un país tan relevante como Brasil de Bolsonaro. En todo caso, con la asunción de Lula, Brasil retornará a su seno y la CELAC retomará con propiedad su accionar internacional. Veremos qué sucede en la próxima Cumbre de CELAC que se realiza dentro de pocos días en Buenos Aires.

En cuanto a la relación entre la CELAC y Unasur, esta no debe ser de competencia sino de colaboración. Como lo señalan los expresidentes, una nueva Unasur puede ser perfectamente funcional para la proyección de la Celac, al igual como lo pueden ser Caricom o el SICA. CELAC es la que debe hablar en nombre de la región al mundo, incluyendo eventuales presentaciones ante el G20 a través de Argentina, Brasil y México, lo que permitirá a América Latina retomar un mayor protagonismo en el ámbito multilateral y global, en momentos en que su presencia ha estado muy desdibujada.

Unasur y Mercosur Ampliado
Enseguida, debe examinarse la vinculación entre Unasur y Mercosur. Pero no con el Mercosur propiamente tal, y que es en el que normalmente pensamos cuando nos referimos al mercado común conformado por sus cuatro Estados parte: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en el que Bolivia está en proceso de adhesión, y del que Venezuela se encuentra en una situación especial: aceptada en 2012 como Estado parte, fue suspendida del bloque en 2017. Ese es el Mercosur con el que la Alianza del Pacífico ha buscado puntos de convergencia.

Lo que interesa es identificar los roles que tiene Unasur frente a la instancia que comprende el Mercosur más sus Estados Asociados, que son los otros países sudamericanos, entre ellos, Chile. Para efectos de este escrito, lo llamaremos Mercosur Ampliado (MA). Debe tenerse presente que el espacio geográfico y la membresía del MA son los mismos que tenía Unasur.

La gran diferencia entre el MA y Unasur se encuentra en que el motor del primero radica en los cuatro Estados parte del Mercosur que se turnan en la presidencia pro tempore y dirigen el rumbo de la organización subregional creada por el Tratado de Asunción, pero cuyas directrices se amplían –en lo que corresponde– a todo el espacio geográfico sudamericano del MA. En Unasur las decisiones las debían hacer los doce países que la conformaban. Asimismo, Unasur contaba con algunas instancias sectoriales paralelas a las entidades desarrolladas por el Mercosur en las que participan los Estados Asociados, evidenciándose cierta duplicación de funciones. Este es un tema que debería estar presente en las negociaciones sobre la nueva Unasur.

Democracia y derechos humanos
En los últimos años, quizá porque el desarrollo de los acontecimientos en Venezuela causó tanta preocupación entre los países democráticos de la región, se buscaron fórmulas para reencauzar la situación a través de los organismos hemisféricos, regionales y subregionales. Tras la ruptura del orden democrático en 2017, en la OEA fue muy difícil lograr la mayoría requerida para aplicar la Carta Democrática Interamericana (CDI) a Venezuela, y cuando esto se estaba promoviendo, Caracas anunció su retiro del organismo hemisférico. Surge entonces el Grupo de Lima en agosto de 2017, en el que los países democráticos intentan contribuir infructuosamente con la democracia en Venezuela. En CELAC nada se podía hacer, dado que conforme con la cláusula democrática existente tiene que ser el propio gobierno afectado el que lo solicite. En Unasur, si bien cuenta con un Protocolo Adicional sobre Compromiso con la Democracia, la política de consenso lo impedía. No pasó eso con Paraguay, que fue suspendido en 2012 (hasta 2013). En Mercosur, en cambio, los cuatro países fundadores suspendieron a Venezuela en 2017, invocando el Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático (en 2012 había suspendido a Paraguay).

Es importante tener presente que la gran mayoría de los países latinoamericanos comparten un compromiso con la democracia, el Estado de derecho y el respeto por los derechos humanos. Sin embargo, no será fácil recurrir a la CELAC, salvo que haya consenso, cuando se pretenda actuar o efectuar una declaración sobre un país de la región o extrarregional (como puede ser una condena a la asonada de los partidarios de Bolsonaro en Brasilia). Se recordará que, cuando existía el Grupo de Río, se emitían declaraciones sobre estos temas, mientras hubo una visión común que lo permitía. Por esa razón, como conviven en la CELAC gobiernos democráticos y autoritarios, debe trabajarse con mayor pragmatismo basándose en el principio de unidad en la diversidad.

Si queremos avanzar en ese aspecto en la OEA, se hace indispensable una revisión de lo que se pretende con la CDI, que cuando se ha tratado de aplicar, los países cuestionados anuncian su retiro de la organización (Venezuela y Nicaragua). Una posibilidad para explorar a nivel latinoamericano es pensar en un tipo de mecanismo paralelo y sencillo, solo para fines de expresar posiciones conjuntas a nivel regional y multilateral, específicamente en dicha área. Con ello se impide que esta arista afecte la convivencia en el ámbito de la CELAC o de Unasur, a la vez de evitar quedarnos sin voz a nivel global en una materia tan relevante para América Latina y el mundo.

Ahora bien, aparentemente es un desafío grande lograr una coordinación en temas de derechos humanos y respaldo a los sistemas democráticos cuando se aprecia que entre los propios países democráticos de la región surgen visiones sustancialmente divergentes respecto a cuestiones importantes, como fue la declaración de Argentina, Bolivia, Colombia y México sobre lo acaecido en Perú. Sin embargo, a pesar de las dificultades, creo que hay que hacer ese esfuerzo, más aún en un momento de tanta crispación en América Latina (y en el mundo), en que se aprecia un lamentable deterioro de la democracia.

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